II SA/Ke 416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy boksów garażowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1188 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, określonych jako "budowa czterech boksów garażowych" na działce nr [...] w miejscowości K., objętych zgłoszeniem A. z dnia 10 marca 2008r. Powyższą decyzję organ wydał w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu 10 marca 2008r. A. zgłosiła zamiar "zainstalowania czterech boksów garażowych metalowych rozbieralnych" o wymiarach 3,5m x 6,5m, z przeznaczeniem na maszyny i urządzenia do produkcji rolnej, narzędzia i materiał siewny, środki ochrony roślin oraz garaż dla pojazdów. Jednocześnie inwestor powołał się na dyspozycję art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego informując, iż będą to tymczasowe obiekty budowlane. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdjęcie obrazujące elewacje garaży, a także szkic terenu na którym oznaczono istniejące obiekty usytuowane na działce nr [...] oraz wrysowano planowane usytuowanie zespołu czterech garaży w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgłaszane obiekty nie mieszczą się w wykazie obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Nie będą bowiem stanowić uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, nie są wolnostojącymi budynkami gospodarczymi, a ponadto inwestor nie określił, że mają one być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia ich budowy. Odwołanie od w/w decyzji wniosła A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. oraz obrazę przepisów Prawa budowlanego poprzez rozszerzające jego stosowanie, a także zastosowanie wadliwej kwalifikacji prawnej poprzez wydanie przedmiotowej decyzji zamiast umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, mając na uwadze przepisy art. 29 ust 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 12 ustawy Prawo budowlane oraz dokumenty załączone do zgłoszenia stwierdził, iż objęte zgłoszeniem obiekty nie mieszczą się w wykazie obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Zawarte w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy wyliczenie obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ma charakter zamknięty, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Organ wskazał także, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż ustawa Prawo budowlane jest prawem materialnym i w niniejszej sprawie ma pierwszeństwo przed przepisami prawa procesowego. Procedura administracyjna służy bowiem stworzeniu zasad działania organów administracji do realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, a nie odwrotnie. Organ zwrócił także uwagę, iż w niniejszej sprawie zachowano termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniosła A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2008r. Autorka skargi zarzuciła naruszenie art. 6, 10, 7 i 77 i 107 k.p.a. oraz rozszerzające zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie ustosunkował się do zarzutu, że planowane czynności w formie ustawienia obiektów gospodarczych nie związanych trwale z gruntem nie jest objęte regulacjami prawa budowlanego. Ponadto, jakkolwiek w polskim systemie prawnym stosowana jest zasada, że "szczegółowa regulacja ustaw wyłącza stosowanie zasad ogólnych", to regulacja k.p.a. nie wykazuje braku kompatybilności z Prawem budowlanym. Natomiast w odniesieniu do sprzeciwu przy czynnościach innych niż prowadzenie prac budowlanych mają zastosowanie przepisy k.p.a., które w analogicznym stanie przewidują obowiązek umorzenia postępowania. Jednocześnie skarżąca wyraziła pogląd, iż montaż gotowych segmentów typu boks garażowy z przeznaczeniem na obiekty gospodarcze nie jest budową a obiekt, który powstanie nie jest budowlą, bo nie jest związany trwale z gruntem. Potwierdza to także zgłoszenie, w którym wskazano jedynie na "montaż" obiektów nie związanych na stałe z gruntem. Tymczasem zaskarżona decyzja podjęta została w sprawie budowy. W ocenie skarżącej, organ nie dokonał samodzielnej oceny stanu prawnego, nie zapoznał strony z całością zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, jak również nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Nie wskazano także, stosownie do art. 107 k.p.a., który zapis Prawa budowlanego wyłącza stosowanie k.p.a. w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgłoszenia właściwemu organowi wymagają wyszczególnione w tym przepisie budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 30 ust. 5 cyt. ustawy). Z kolei stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, przywołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast niewniesienie sprzeciwu jest milczącym udzieleniem zgody na realizację zgłoszonego przedsięwzięcia. Wskazać przy tym należy, iż generalną zasadą przyjętą na gruncie cyt. ustawy jest wymóg uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1). Wyjątki dopuszczają przepisy art. 29 – 31, zawierające zamknięty katalog budów, robót budowlanych i rozbiórek zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu godzi się podnieść, iż z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, na który strona powołuje się w swoim zgłoszeniu, wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Odnosząc się do treści cyt. przepisu wskazać należy, iż nie znajduje on zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Jak słusznie bowiem zauważył organ I instancji, inwestor w swoim zgłoszeniu nie zadeklarował, iż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy przedmiotowe boksy garażowe zostaną rozebrane lub przeniesione w inne miejsce, ani nie określił wymaganego przez art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy terminu dokonania tych czynności. Nie można uznać za spełnienie powyższych wymogów ogólnikowego twierdzenia zgłaszającej Spółki, iż przedmiotowe boksy garażowe są "rozbieralne". Przedmiotowe obiekty nie spełniają również wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – to jest parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, natomiast stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zgłoszenie skarżącej dotyczy zamiaru budowy czterech boksów garażowych w zabudowie szeregowej ( a więc nie wolnostojących) o powierzchni zabudowy 22.75 m.2. każdy z przeznaczeniem na maszyny i urządzenia do produkcji rolnej, narzędzia i materiał siewny, środki ochrony roślin oraz garaż dla pojazdów. Mając na uwadze treść wskazanych wyżej regulacji prawnych należy podzielić w całości stanowisko organów, iż obiekty objęte zgłoszeniem nie mieszczą się w wykazie obiektów niewymagających pozwolenia na budowę, albowiem nie będą stanowić uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, nie są wolnostojącymi budynkami gospodarczymi, jak też inwestor nie określił, że mają one zostać rozebrane lub przeniesione w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Reasumując, w ocenie Sądu, Starosta zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie złożonego przez skarżącą w dniu 10 marca 2008r. zgłoszenia. Trzeba także podnieść, iż przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w przewidzianym przez art. 30 ust. 5 ustawy terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż obiekty objęte zgłoszeniem nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane, albowiem obiekty niepowiązane trwale z gruntem zaliczane są do tymczasowych obiektów budowlanych, a montaż gotowych segmentów typu boks garażowy z przeznaczeniem na obiekty gospodarcze nie jest budową, a obiekt, który powstanie nie jest budowlą, ponieważ nie jest związany trwale z gruntem - należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Trzeba bowiem podnieść, iż tak jak art. 3 pkt. 5 ustawy definiuje "tymczasowy obiekt budowlany" jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, tak i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, na który strona powołuje się w swoim zgłoszeniu, stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 7 w/w ustawy, robotami budowlanymi – na wykonanie których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę – jest nie tylko budowa, ale również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wymaga także podkreślenia, że stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b ustawy budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jakkolwiek wyliczenie przykładowych budowli zawiera przepis art. 3 pkt 3 cyt. ustawy, to katalog ten nie jest wyczerpujący. Jego celem jest bowiem ułatwienie zakwalifikowania określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt ten posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno – użytkową (por. B. Bodziony i in. "Prawo budowlane. Komentarz do ustawy" cz. I, Difin, Warszawa 1995r., str. 16). Biorąc pod uwagę cechy konstrukcyjne, przeznaczenie oraz funkcję jaką spełnia w/w boks garażowy należy stwierdzić, iż jest to konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno – użytkową całość, co pozwala uznać, że obiekt ten odpowiada ogólnym cechom budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit b ustawy. Z tego też względu, wbrew twierdzeniom autorki skargi, do boksów garażowych znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż obiekty te nie są budynkami (art. 3 pkt 2 ustawy), ani obiektami małej architektury (art. 3 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy). Te ostatnie pełnią bowiem funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 maja 2008r., II SA/Ke 132/08, niepubl.), czego w żadnym wypadku nie można odnieść do przedmiotowych boksów. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, iż zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 cyt. ustawy, nie jest klasycznym wnioskiem w rozumieniu przepisów art. 61 k.p.a. Zgłoszenie jest bowiem specyficznym wnioskiem o milczącą zgodę organu w zakresie zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Milczenie organu (brak sprzeciwu) uprawnia do podjęcia, rozpoczęcia robót budowlanych ( art. 30 ust. 5 ustawy). W sytuacji zatem, gdy do organu wpłynie zgłoszenie, jego obowiązkiem jest dokonanie oceny przedsięwzięcia budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. W sytuacji gdy, w ocenie organu, zgłoszenie narusza przepisy prawa organ zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy wnosi sprzeciw. Należy jednak podnieść, iż z faktu, że sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, nie wynika obowiązek organu stosowania pełnej procedury administracyjnej. Innymi słowy, specyfika instytucji zgłoszenia o jakiej mowa w art. 30 ustawy jest tak znaczna, iż regulacje k.p.a. ulegają stosownej modyfikacji. Nie mają tu więc zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym art. 10 k.p.a. dotyczące udziału stron w postępowaniu, jak również art. 9 k.p.a. (por. np. artykuł M. Laskowskiej, GSP 2005/14/435). Trafnie organ odwoławczy wskazuje, iż prawo budowlane jest prawem materialnym i w związku z tym ma pierwszeństwo przed przepisami prawa procesowego. Stąd też regulacje zawarte w prawie materialnym determinują tryb i formę "rozpoznania" zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W związku z powyższym brak jest podstaw do skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 105 k.p.a. (por. np. artykuł A. Plucińskiej – Filipowicz, Rzeczpospolita 2008/6/24). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.