II SA/Ke 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...], przyznającą A. B. prawo do dodatku mieszkaniowego w kwocie 114,32 zł miesięcznie, w tym ryczałt za brak ciepłej wody w kwocie 8,45 zł, na okres od 1 kwietnia 2019r. do 30 września 2019r. i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. B. dodatku mieszkaniowego w wysokości 146,69 zł miesięcznie, w tym ryczałt za brak ciepłej wody. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w odwołaniu od w/w decyzji organu I instancji A. B. zarzuciła nieprawidłowe ustalenie dochodu poprzez wliczenie do niego dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie w całości. Powołując przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 180) organ wskazał, że strona odwołująca prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe w mieszkaniu znajdującym się w budynku przy ul. [...]. Powierzchnia użytkowa tego mieszkania wynosi 56 m2 i jest większa od powierzchni normatywnej, która zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy wynosi 55m2 dla 4 osób. Zatem do obliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego przyjąć należy całość wydatków dla powierzchni normatywnej, obliczonych stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1. Wydatki na powierzchnię użytkową w omawianym przypadku wynoszą łącznie 824,03 zł (tj. 764,17 zł + 59,86 zł ryczałt za brak ciepłej wody według ceny 1 kWh = 0,7483 zł). Wydatki na powierzchnię normatywną (ustalone zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy) wynoszą zatem 810,38 zł, w tym ryczałt za brak ciepłej wody w wysokości 59,86 zł (tj.: 764,17 zł (wydatki na lokal) : 56,00 m2 (powierzchnia użytkowa lokalu) x 55 m2 (powierzchnia normatywna) = 750,52 zł + 59,86 zł (ryczałt za brak ciepłej wody) = 810,38 zł). Kolejnym istotnym czynnikiem wymagającym zdaniem SKO ustalenia w sprawie jest dochód gospodarstwa domowego strony odwołującej, który wynosi - za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku w sprawie - 13.273,78 zł. W wymiarze miesięcznym stanowi on kwotę 4.424,59 zł, a w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie domowym 1.106,15 zł. Dochód nie przekroczył zatem 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, tj. kwoty 1.375,00 zł (1.100,00 zł x 125 %). Zdaniem Kolegium ustalenia organu I instancji w zakresie obliczenia dochodu odwołującej nie znajdują oparcia w przepisach prawa, bowiem w sposób nieprawidłowy uwzględniono (w ramach tego dochodu) dodatek pielęgnacyjny. Jak wynika bowiem z podjętej w dniu 10 grudnia 2009 r. uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 8/09, LEX nr 531150, dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w określeniu "zasiłek pielęgnacyjny" w ustawie o dodatkach mieszkaniowych mieści się również dodatek pielęgnacyjny. Ponieważ, jak wskazał NSA w przywoływanej uchwale, zasiłki i dodatki pielęgnacyjne spełniają identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu określenia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zatem Kolegium Odwoławcze obliczając dochód strony nie przyjął do dochodu dodatku pielęgnacyjnego. Obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego organ odwoławczy stwierdził dalej, odwołując się do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, że jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (tj. 1.100,00 zł), lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. Zatem w niniejszej sprawie 15% dochodów gospodarstwa strony wynosi 663,69 zł (15% x 4.424,59 zł). Różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie wynoszącymi łącznie 810,38 zł i tym udziałem wynosi natomiast 146,69 zł. W myśl art. 6 ust. 7 ustawy, jak dalej wskazał organ, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Z akt przedmiotowej sprawy wiadomo, iż lokal mieszkalny zajmowany przez zainteresowaną nie jest wyposażony w ciepłą wodę. W sprawie zastosowanie znajduje zatem przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 Nr 156 poz. 1817). Stosownie do treści tego przepisu jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa, tj. 59,86 zl (20kWh x 0,7483 x 4 os.). W myśl § 4 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w celu ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału wydatki wnioskodawcy, o których mowa w § 2 ust. 1, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, a następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3, w łącznej kwocie wydatków. Kwota ryczałtu na zakup opału będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisów wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w łącznej kwocie wydatków wynosi 7,39% (tj. 59,86 zł (kwota ryczałtu ustalona wg ceny 1 kWh) : 810,38 zł (całość wydatków normatywnych) x 100 = 7,39% (procentowy udział ryczałtu w całości dodatku mieszkaniowego)). Iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i w/w wskaźnika wynosi 10,84 zł (tj. 146,69 zł (całkowita wysokość dodatku mieszkaniowego) x 7,39% = 10,84 zł), co odpowiada kwocie ryczałtu w naliczonym dodatku mieszkaniowym, przekazywanego za zgodą wnioskodawcy na konto zarządcy wraz z pozostałą częścią dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem została ustalona na kwotę 146,69 zł. W myśl natomiast art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Stąd zasadnym było przyznanie przedmiotowego dodatku mieszkaniowego w wysokości 146,69 zł miesięcznie (w tym ryczałt wynoszący 10,84 zł), na okres od 1 kwietnia 2019r. do 30 września 2019r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła [...], zarzucając "rażącą obrazę prawnej i merytorycznej oceny odwołania" wniesionego od decyzji z dnia [...], przyznającej skarżącej prawo do dodatku mieszkaniowego, tj. błędnie naliczonej wysokości dochodu gospodarstwa domowego, przez wliczenie dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydana przez SKO decyzja mija się z prawdą poprzez stwierdzenie, że "odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości", w sytuacji gdy przy obliczeniu dochodu nie wliczono do niego dodatku pielęgnacyjnego, a pominięto całkowicie rozpatrzenie zasadności niewliczenia do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego. SKO nie ustosunkowało się do tego czy świadczenie pielęgnacyjne powinno być wliczone czy nie do wysokości dochodu rodziny i nie przytoczyło żadnych aktów prawnych, w przeciwieństwie do dodatku pielęgnacyjnego, gdzie wykazało dlaczego taki dodatek nie jest wliczany do dochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do jej treści dodatkowo wskazał, że w zamkniętym katalogu świadczeń nie podlegających wliczeniu do dochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w art. 3 ust. 3 tej ustawy, nie wymieniono świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem jego kwota musi być brana pod uwagę przy wyliczaniu kwoty dochodu w sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tylko dodatek pielęgnacyjny, mający identyczne funkcje jak wymieniony przez ustawodawcę w w/w przepisie zasiłek pielęgnacyjny, podlega odliczeniu od dochodu przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie była możliwość zaliczenia do dochodu, stanowiącego na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 180 ze zm.), dalej jako "ustawa o dodatkach", podstawę ustalenia zarówno prawa do dodatku mieszkaniowego, jak i jego wysokości, świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wydając decyzję zaliczył do tego dochodu zarówno to świadczenie, jak i dodatek pielęgnacyjny. We wniesionym odwołaniu strona zakwestionowała taką możliwość co do obu tych wartości. SKO, podnosząc, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości, odniosło się jedynie do kwestii zaliczenia do dochodu dodatku pielęgnacyjnego – podzielając w tym zakresie stanowisko odwołującej się. Nie przeanalizowało natomiast możliwości zaliczenia do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie zaprezentowało dopiero w odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek brak odniesienia się do możliwości zaliczenia do dochodu na gruncie ustawy do dodatkach świadczenia pielęgnacyjnego stanowi naruszenie przez organ art. 107 § 3 kpa, to jednak, mając na uwadze fakt, iż generalnie stanowisko prezentowane przez SKO w tym zakresie jest prawidłowe, powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na treść decyzji, a tym samym nie mogło prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 i 2354), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998, 1076, 1544 i 2245), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540), oraz świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529). W powyższym (enumeratywnym) wyliczeniu rodzajów świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu nie wymieniono ani dodatku pielęgnacyjnego, ani też świadczenia pielęgnacyjnego. Został natomiast wymieniony zasiłek pielęgnacyjny. Na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjęto, że dodatek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1270 ze zm.) należy traktować – na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych – na równi z zasiłkiem pielęgnacyjnym (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. I OPS 8/09). Jak się bowiem podnosi, zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz dodatek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie, cel i funkcje są identyczne. Oba te świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek) nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowisko SKO co do braku możliwości zaliczenia do dochodu na gruncie omawianej ustawy dodatku pielęgnacyjnego jest zatem prawidłowe. Z kolei świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom jeżeli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A zatem cel świadczenia pielęgnacyjnego jest zupełnie inny niż dwóch uprzednio wymienionych świadczeń – jego istotą jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Tego rodzaju świadczenie nie tylko nie zostało wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach, ale też nie może być porównane do żadnego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, tak jak to ma miejsce w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W jego przypadku nie można zatem zastosować analogicznego sposobu wykładni. Stanowisko takie było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011r., sygn. I OSK 212/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019r., sygn. III SA/Gl 1184/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013r., sygn. IV SA/Wr 717/12) i Sąd w niniejszym składzie w pełni je podziela. Jakkolwiek zatem Kolegium nie odniosło się do zarzutu odwołania w tym zakresie w samej decyzji, a uczyniło to dopiero w odpowiedzi na skargę, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pozostałe ustalenia, jak i sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego, nie były przez skarżącą kwestionowane. Zostały one dokonane prawidłowo i nie budzą zastrzeżeń Sądu. Z urzędu należy jedynie zwrócić uwagę na fakt, że określając wysokość ryczałtu za brak ciepłej wody organ odwoławczy winien był wskazać tę wysokość w rozstrzygnięciu decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że wysokość ta została określona (prawidłowo) i w sposób jasny i jednoznaczny wynika z uzasadnienia decyzji, w związku z czym także to uchybienie nie mogło powodować konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.