II SA/Ke 42/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] o przyznaniu J. R. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2009. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2009r. J. R. domagała się przyznania płatności rolnośrodowiskowej, deklarując w ramach pakietu rolnictwa ekologicznego w pakiecie "uprawy rolnicze (z certyfikatem)" użytkowanie dwóch działek rolnych o łącznej powierzchni 1,66 ha, w pakiecie "trwałe użytki zielone (z certyfikatem) użytkowanie czterech działek rolnych o łącznej powierzchni 80,35 ha oraz w ramach pakietu "ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000" (zmienionym następnie na wariant "ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000") użytkowanie czterech działek rolnych o łącznej powierzchni 80,35 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał J. R. płatności rolnośrodowiskowe w pomniej-szonej wysokości, w łącznej kwocie 21.495,10 zł, przy uwzględnieniu dla trwałych użytków zielonych oraz ochrony siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 jedynie powierzchni 12,46 ha. Decyzją z dnia 20 maja 2010r. Dyrektor Oddziału ARiMR , po rozpoznaniu odwołania J. R., uchylił w/w decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowe ustalenie zakwestionowanej powierzchni działki rolnej przez organ I instancji, który w tym zakresie oparł się na weryfikacji wniosków z lat ubiegłych. Nie uwzględniono przy tym dokumentacji eksperta, z której wynika, że na spornym obszarze występują ptaki charakterystyczne dla wilgotnych siedlisk łąkowych z wysoką roślinnością zielną. W konsekwencji organ odwoławczy zakwestionował ustalenia poczynione co do spełnienia warunków definicji trwałych użytków zielonych określonych w art. 2 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L nr 141, poz. 18 ze zm.). Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał J. R. płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 21 495,10 zł, z tytułu: - uprawy rolnicze (z certyfikatem) 2.1, w kwocie 1.303,50 zł (powierzchnia uwzględniona 1,65 ha), - trwałe użytki zielone (z certyfikatem) 2.3, w kwocie 3.239,60 zł (powierzchnia uwzględniona 12,46 ha), - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 4.1, w kwocie 16 952,00 zł (powierzchnia uwzględniona 12,46 ha). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że działki przedstawione obecnie do płatności rolnośrodowiskowych z tytułu "trwałe użytki zielone" J. R. zadeklarowała uprzednio do płatności obszarowych na rok 2007 i 2008 jako działki rolne: B - mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi o powierzchni 63,88 ha i D - mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi o powierzchni 4,00 ha. W rezultacie strona otrzymała płatności uzupełniające na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] oraz z dnia [...] Mając na uwadze treść wniosków obszarowych J. R. złożonych w 2007 i 2008r. organ uznał, że zadeklarowana do płatności w 2009r. powierzchnia 67,88 ha nie jest trwałym użytkiem zielonym. Przepis art. 2 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga bowiem co najmniej pięcioletniego wyłączenia z płodozmianu powierzchni, która ma stanowić trwały użytek zielony, który to warunek na gruncie niniejszej sprawy nie został spełniony. Odnosząc się do opinii ornitologa organ wskazał na rozbieżności pomiędzy sporządzoną przezeń dokumentacją z dnia 28 listopada 2008r. (która uwzględnia okres kontroli ornitologicznych na działce w okresie pomiędzy 15 kwietnia a 15 lipca 2008r.), a deklaracją złożoną we wniosku obszarowym i rolnośrodowiskowym na rok 2008. Ornitolog stwierdza łąkę trwałą na w/w działce, podczas gdy wnioskodawca do płatności w tym samym roku deklaruje grunt orny z rośliną w plonie głównym - mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, nie zaś trwały użytek zielony. Tym samym J. R. zmieniła trwały użytek zielony i przerwała okres, w którym działka nie wchodziła w zmianowanie. Odnosząc się do twierdzeń beneficjenta o dokonaniu podsiewu koniczyny i lucerny w mieszankę traw (w znikomej ilości) z uwagi na zalecenie pokontrolne Jednostki Certyfikującej organ wskazał, że jednostka ta mogła wydać przedmiotowe zalecenia, gdyż na spornej działce ewidencyjnej w programie rolnośrodowiskowym 2004-2006 J. R. deklarowała trawy wieloletnie, a nie łąkę trwałą. Dlatego też powierzchnia 67,88 ha była uprawą rolniczą, a łąką trwałą może być dopiero po pięciu latach od ostatniej płatności obszarowej i zasianiu zestawu traw odpowiedniego dla łąk. Wynika to z faktu, że wymóg pięcioletniego wyłączenia upraw z płodozmianu obowiązuje wstecz. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji J. R. wskazała, że w stosunku do zakwestionowanej powierzchni 67,88 ha "niejako" zostały spełnione wymogi definicji "trwałego użytku zielonego". Mieszanka traw występuje tam bowiem od ponad 5 lat, grunt ten nie był przeorywany i jest systematycznie koszony. Natomiast wsiewka mieszkanki motylkowej nastąpiła w znikomych ilościach – zgodnie z zaleceniami Jednostki Certyfikującej. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Wskazano ponadto, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – na działce rolnej wykonano podsiew roślin motylkowych i zadeklarowano uprawę w wariancie upraw rolniczych oznacza to, że producent rolny włączył grunt do płodozmianu, w związku z powyższym powierzchnia ta nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego zawartej w 2 pkt. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Natomiast samo wykonanie dokumentacji ornitologicznej oraz opinia o występowaniu siedlisk lęgowych ptaków nie jest jedynym kryterium przyznania płatności do działek rolnych deklarowanych jako trwałe użytki zielone. Jest to dokumentacja pomocnicza, która jest konieczna do otrzymania płatności w wariancie ochrona siedlisk lęgowych ptaków 4.1, ponadto konieczne jest spełnienie m.in. kryterium definicji trwałego użytku zielonego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. zarzuciła decyzji organu odwoławczego: 1. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., przez: a) brak wyjaśnienia w toku postępowania prowadzonego w sprawie, w sposób nie ulegający wątpliwości, czy zadeklarowana we wniosku działka nr 69/2 na obszarze 67,88 ha jest trwałym użytkiem zielonym, czy też nie, co przy spornym charakterze twierdzeń organu I i II instancji i biegłego z zakresu ornitologii K.D. winno być ustalone przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, a nie przez arbitralne stanowisko tych organów; b) brak odniesienia się w wydanej decyzji do twierdzeń strony, że do zasiania koniczny na wymrożonym po zimie gruncie doszło na skutek zaleceń Jednostki Certyfikującej z L. – mimo, iż okoliczność ta ma w sprawie ważne znaczenie i wymagała sprawdzenia, przy założeniu, iż sprawa ma być rzetelnie rozpoznana; c) bezzasadne założenie, że działka strony nie spełnia wymogów traktowania ją jako trwały użytek zielony, mimo, iż w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż przez ostatnie pięć lat, lub dłużej, była ona włączona do płodozmianu, bowiem co oczywiste dowodem takim, tyczącym stanu faktycznego, a nie prawnego, nie może być wariant dopłat stosowanych w latach 2005, 2006, 2007, 2008, który także nie wymagał jakichkolwiek płodozmianów, a w szczególności zaorywań przedmiotowego gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dokonana przez organy kwalifikacja zgłoszonych przez J.R. do płatności rolnośrodowiskowej działek jako niespełniających wymaganych kryteriów "trwałych użytków zielonych" – w zakwestionowanej części 67,88 ha. Stanowisko to legło u podstaw przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że na gruncie ustawodawstwa krajowego do "trwałych użytków zielonych" odnosi się art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.), który w tym zakresie zawiera odesłanie do art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L nr 141, poz. 18 ze zm.). Jak wynika z ostatniego z powołanych przepisów "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Mając na uwadze treść cyt. definicji stwierdzić trzeba, że kluczowe zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy sporne grunty pozostały niewłączone do płodozmianu – jak podnosi J. R., czy też nie – wedle twierdzeń organów obu instancji. Tym samym, przedmiotowa okoliczność winna być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości i jednoznaczny. Jak wynika bowiem z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Przedstawionym powyżej wymogom nie sprostał żaden z orzekających w niniejszej sprawie organów administracji publicznej. Na poparcie tezy o włączeniu przez producenta rolnego spornego gruntu do płodozmianu wskazano bowiem w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wyłącznie jego skuteczne zadeklarowanie przez J.R. w latach 2007 i 2008 do płatności obszarowych – jako działek rolnych, na których występują mieszanki wieloletnie traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Natomiast orzekając w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w jakikolwiek sposób samego pojęcia płodozmianu – mającego kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy przytoczyć – za Encyklopedią Wydawnictwa Naukowego PWN – definicję płodozmianu, zgodnie z którą jest to system zagospodarowania ziemi uprawnej racjonalny dla rolniczych i ekonomicznych warunków danego gospodarstwa, ustalający na wiele lat stałą rotację upraw roślin kolejno następujących po sobie na określonym obszarze, podzielonym na pola. Najistotniejszym elementem tego systemu upraw jest zmianowanie roślin, rozumiane jako następowanie po sobie kolejnych upraw roślin i stanowiące realizację z góry założonego wieloletniego planu. Z definicji tej wynika, że nie każda zmiana uprawy może być jednoznaczna z zastosowaniem płodozmianu. Oprócz systematycznego zastępowania jednych roślin innymi w ramach wcześniej podjętych działań, możliwa jest bowiem np. jednorazowa zmiana upraw, podjęta pod wpływem aktualnych wymogów rynku, bądź korzyści płynących ze polityki rolnej Unii Europejskiej – niemieszcząca się w ramach płodozmianu. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organy nie przeprowadziły odpowiedniego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić, czy sporne grunty faktycznie były uprzednio użytkowane w ramach płodozmianu. Za niewystarczające należy uznać oparcie się w tej mierze wyłącznie na będących w dyspozycji organów danych co do przyznanych skarżącej w latach 2007 i 2008 płatności uzupełniających do gruntów rolnych, przy jednoczesnym zignorowaniu twierdzeń strony o braku stosowania płodozmianu na spornym gruncie. Przy ocenie, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z płodozmianem (będącym określeniem z zakresu agrotechniki) decydujące znaczenie winien mieć bowiem rzeczywisty charakter prowadzonych na przestrzeni wielu lat upraw, nie zaś kryteria prawne stosowane przy przyznawaniu środków unijnych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że z akt administracyjnych nie wynika, aby roślinność na zakwestionowanych gruntach zmieniła się zasadniczo na przestrzeni ostatnich lat. Podzielenie stanowiska organów oznaczałoby uznanie, że każda zmiana klasyfikacji gruntów rolnych na pastwiska, bądź łąki jest równoznaczna z objęciem ich płodozmianem, co niosłoby ze sobą ryzyko nieuzasadnionej odmowy przyznania dopłat. Nie można przy tym pominąć faktu, że do podsiewu koniczny oraz lucerny w mieszankę traw na spornym gruncie doszło na skutek zaleceń Jednostki Certyfikującej, nie zaś w rezultacie przyjętego uprzednio przez stronę planu upraw. Godzi się także podnieść, że w poprzedniej decyzji z dnia 20 maja 2010r. organ odwoławczy, uchylając w oparciu art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na brak uwzględnienia dokumentacji ornitologicznej oraz konieczność ustalenia zakwestionowanej powierzchni działki rolnej, uznając za niewystarczającą w tej mierze przeprowadzoną weryfikację wniosków strony z lat ubiegłych dotyczących przyznania płatności uzupełniających. Stosownie bowiem do powołanego przepisu organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem zalecenia te nie zostały przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wykonane, co nie przeszkodziło organowi odwoławczemu utrzymać w mocy kolejnej decyzji organu I instancji – pomimo zasadniczego braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też zmiany stanu faktycznego. Stało się tak wbrew art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ odwoławczy, ponownie orzekając w sprawie, jest bowiem związany swoim stanowiskiem zawartym w swojej wcześniejszej, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzji wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Do zmiany stanowiska mogłoby dojść jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego, czy zmiany podstawy prawnej decyzji, przy czym organ winien taką zmianę uzasadnić (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2008r., sygn. akt: III SA/Gd 159/08, LEX nr 522423). Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ograniczył się bowiem do wystąpienia o opinię prawną radcy prawnego Dyrektora Oddziału ARiMR , która zresztą nie dała jednoznacznej odpowiedzi na postawione pytania. Odnosząc się natomiast do opinii ornitologa (sporządzonej w 2008r.) organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia rozbieżności w materiale dowodowym, wskazując że w ekspertyzie tej określono sporne grunty jako łąki trwałe, podczas gdy we wniosku o przyznanie płatności za ten rok J. R. wskazała, iż są to grunty orne – z rośliną w plonie głównym – mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Podkreślić trzeba, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie podjął żadnych dalszych kroków w celu wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności, w szczególności poprzez uzupełnienie materiału dowodowego. Powracając do w/w opinii wskazać trzeba, że została ona sporządzona na zlecenie strony, w związku z czym traktować ją należy jedynie jako dokument prywatny, zawierający wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony. Przedmiotowa ekspertyza zawiera jednakże wiadomości specjalne, w związku z czym organ, kwestionując zawarte w niej dane, winien rozważyć zwrócenie się w tej sprawie do odpowiedniego biegłego, zwłaszcza, że niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny spornych gruntów pod kątem stosowania płodozmianu. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalone – przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych dowodów, w tym opinii biegłego – czy J. R. włączyła sporne grunty do płodozmianu w okresie pięciu lat, poprzedzających 2009r., za który złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.