II SA/Ke 42/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 16 listopada 2012 r. nr: [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz G. Sp. z o.o. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 16 listopada 2012r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2011r. znak: [...] cofającą w części zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia 28.03.2007r. znak: [...], ze zmianami, poprzez wykreślenie w części dotyczącej pkt II – poz. 15 załącznika nr 1 do zezwolenia. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 28 marca 2007r. znak: [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił F. Sp. z o.o. (dalej zwanej Spółką) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 45 punktach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego. Pismem z dnia 15.10.2010r. Spółka poinformowała Dyrektora Izby Celnej o nowym użytkowniku lokalu oraz zmianie nazwy lokalu, wymienionego w poz. 15 załącznika nr 1, dołączając jednocześnie umowę najmu z dnia 12.10.2010r., zawartą pomiędzy F. Sp. z o.o., a I. D. Pismem z dnia 29.10.2010r. organ działając na podstawie art. 58 ustawy o grach hazardowych, wezwał Spółkę do usunięcia w terminie 7 dni uchybienia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w lokalu, który nie jest wymieniony w załączniku nr 1 do zezwolenia. W odpowiedzi Spółka wskazała, że zmiana użytkownika lokalu nie powoduje zmiany dotychczasowej lokalizacji miejsca prowadzenia działalności. Spółka bowiem nadal prowadzi działalność w J. ul. L. 138, czyli w miejscu oznaczonym w poz. 15 załącznika nr 1 do zezwolenia. Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia 28 lutego 2011r. Dyrektor Izby Celnej cofnął w części zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego udzielone Spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia 28.03.2007r. znak: [...], ze zmianami, poprzez wykreślenie w części pkt II – poz. 15 załącznika nr 1 do zezwolenia. Organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z oględzin miejsca położenia lokalu uznając, że poza sporem jest okoliczność, iż miejsce urządzania gier na automatach o niskich wygranych nie zmieniło się. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, art. 180 § 1, art. 122 Ordynacji podatkowej oraz błędne ustalenia stanu faktycznego. Pismem z dnia 16.06.2011r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na złożenie w dniu 12.06.2011r. wniosku o zmianę decyzji. Postanowieniem z dnia 1.09.2011r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego z wniosku Spółki stwierdzając, że decyzją z dnia 12.08.2011r. organ koncesyjny umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji – zezwolenia na podstawie art. 253a Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie poz. 15 załącznika nr 1. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Izby Celnej przywołał brzmienie art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych podnosząc, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona co do zasady według przepisów dotychczasowych, z tym, że zmiana zezwolenia na taką działalność odbywa się na zasadach określonych w nowej ustawie. Zmiana zezwolenia nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, z wyjątkiem zmniejszenia liczby tych punktów. Możliwość cofnięcia udzielonego zezwolenia w całości lub w części wynika z art. 59 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego – art. 8 ustawy o grach hazardowych, zmiana decyzji ostatecznej następuje w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, a przesłankami zmiany są interes publiczny lub ważny interes strony oraz brak przepisów szczególnych przeciwstawiających się takiej zmianie. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych organ wskazał, że zmiana właściciela lokalu nie powoduje zmiany miejsca urządzania gier. Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem strony oraz znajduje potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009r., z której wynika, iż: "miejsce urządzania gier" pojmowane jest jako konkretna lokalizacja przestrzenna punktu, w jakim gra jest lub ma być prowadzona (chodzi o parametry geograficzne). Zmianę miejsca należy więc wiązać z przeniesieniem urządzania gry do innego, w sensie przestrzennym, punktu. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy zmianie uległ jeden z elementów decyzji – zezwolenia, który powinien być zmieniony celem dostosowania stany faktycznego do udzielonego zezwolenia. Zmiana przedsiębiorcy prowadzącego działalność w lokalu w którym znajdował się punkt gier polegała na tym, że w miejsce L. D. działającego pod nazwą S., działalność podjęła I. D. pod nazwą P.H.U. S. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 180 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej, albowiem stan faktyczny ustalono prawidłowo po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Wobec nie kwestionowania przez organ okoliczności, że miejsce urządzania gier nie zmieniło się, nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Natomiast zmiana przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w miejscu, na które strona posiada zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych stanowiła o niezgodności stanu faktycznego z udzielonym zezwoleniem i wymagała usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Skutkiem nieusunięcia tych uchybień było zastosowanie dyspozycji art. 58 ustawy o grach hazardowych, umożliwiającej cofnięcie zezwolenia w części dotyczącej punktu gier, wymienionego w poz. 15 załącznika nr 1 do zezwolenia. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, w udzielonym zezwoleniu z dnia 28 marca 2007r. zobowiązano Spółkę do prowadzenia działalności na podstawie warunków i zasad określonych regulaminem gry zatwierdzonym przez Dyrektora Izby Skarbowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wprowadził wymóg wskazania w zezwoleniu miejsca urządzania gier, czyli określenia w jakich konkretnych punktach działalność może być prowadzona, zaś art. 37 stanowił, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier, albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z powyższych uregulowań wynika więc, że prawo wyznaczania miejsc urządzania gier ograniczone jest do konkretnie wskazanych miejsc i stanowi istotny materialnoprawny element decyzji, wyznaczając jej granice. Brak dokonania zmian w zezwoleniu w zakresie zmiany poz. 15 załącznika nr 1, organ uznał za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, skutkujących na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 cofnięciem w tej części zezwolenia. Ustosunkowując się do treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. organ uznał, że art. 59 pkt 1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego. Norma zawarta w tym przepisie nie wprowadza żadnej nowej regulacji w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zatem brak podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych. Z tego względu cyt. orzeczenie nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach F. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie obu decyzji Dyrektora Izby Celnej, zarzuciła organowi naruszenie: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, iż na skutek zmiany właściciela lokalu i nazwy lokalu, zmianie uległo miejsce urządzania gier na automatach o niskich wygranych, 2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestię, czy na skutek zmiany właściciela lokalu i zmiany nazwy lokalu zmianie uległo miejsce urządzania gry zgodnie z art. 135 ust. 2 cyt. ustawy, 3) rażące naruszenie zasady określonej w art. 122 Ordynacji podatkowej, nakładającej na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 4) błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez ustalenie, że zmianie uległo miejsce urządzania gier na automatach o niskich wygranych określone pod poz. 15 załącznika do zezwolenia, 5) rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, ze spółka prowadzi w przedmiotowym punkcie gier, działalność wbrew warunkom udzielonego zezwolenia, 6) rażące naruszenie art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zignorowanie, 7) rażące naruszenie przepisu art. 59 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie mimo, że ustawodawca nie upoważnił żadnego organu, który byłby w świetle przepisów ustawy z 19.11.2009r. uprawniony do wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, 8) rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie tego samego pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, 9) rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 127 Ordynacji podatkowej poprzez zignorowanie zasady dwuinstancyjności i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, a jedynie odniesienie się do zarzutów strony, zawartych w odwołaniu od decyzji, 10) rażące naruszenie przepisów prawa europejskiego, a to art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r., ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r. (Dz.U.L 363, s. 81). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.) w art. 129 ust. 1 wprowadziła zasadę, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 cyt. ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 – 3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i 57 stosuje się odpowiednio. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry (ust. 2 cyt. przepisu). Stosownie do treści art. 58 ustawy, organ udzielający koncesji lub zezwolenia może wezwać podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie i powiadomienia tego organu o terminie i sposobie ich usunięcia. Organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie (art. 59 pkt 1 ustawy). W okolicznościach badanej sprawy, brak dokonania zmian w zezwoleniu w zakresie zmiany poz. 15 załącznika nr 1, organ uznał za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, skutkujących na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, cofnięciem w tej części zezwolenia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest więc ustalenie, czy zmiana użytkownika lokalu, w którym znajduje się punkt gier, i jego nazwy, stanowi zmianę stanu faktycznego w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy, która wymaga zmiany udzielonego pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Bezspornie skarżąca prowadziła działalność na podstawie udzielonego w dniu 28 marca 2007r. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w 45 punktach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego, wymienionych w załączniku nr 1 do zezwolenia. Uwzględniając treść art. 129 ust. 1, działalność skarżącej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Stosownie do art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powinien do wniosku dołączyć: opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją (pkt 4 ust. 1), odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry (pkt 5 ust. 1). Zezwolenia udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a). Jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, koniecznym elementem zezwolenia jest wskazanie miejsc (punktów), w których gry na automatach o niskich wygranych będą urządzane. Pogląd odnośnie rozumienia "miejsca urządzania gier" jako konkretnej, przestrzennej lokalizacji punktu, w jakim gra jest lub ma być prowadzona, został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Z tego względu zmianę miejsca urządzenia gier należy wiązać z przeniesieniem gry do innego w sensie przestrzennym punktu (por. uchwała w sprawie II GPS 2/09 z dnia 3.11.2009r., wyroki NSA z dnia 26.02.2008r. II GSK 383/07 i II GSK 371/07. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie, taka zmiana przestrzenna miejsca w którym znajduje się punkt gry nie nastąpiła, wobec powyższego organ prawidłowo przyjął, że zmiana przedsiębiorcy lokalu, w którym znajdował się punkt gier i jego nazwy, nie może być traktowana jako zmiana miejsca urządzania gry w rozumieniu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Skoro zatem miejsce urządzania gry to konkretna lokalizacja przestrzenna i geograficzna punktu (lokalu), w którym działalność uregulowana ustawą jest prowadzona, to zmiana aktualnego użytkownika lokalu, o ile nie wpływa na zmianę miejsca jego położenia (w znaczeniu wyżej określonym), mieści się w ramach udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W aspekcie ustawowej treści decyzji udzielającej zezwolenia, element w postaci oznaczenia aktualnego użytkownika lokalu, czy jego nazwy, nie stanowi istotnego, materialnoprawnego elementu tej decyzji. Umowa najmu z dnia 12.10.2010r. potwierdza, że Spółka nadal posiada prawo do władania wydzieloną powierzchnią lokalu pod instalację automatów o niskich wygranych. Z treści art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, na podstawie której Spółka prowadzi działalność wynika, że takie uprawnienie stanowi jeden z warunków udzielonego zezwolenia. Zdaniem Sądu, zmiana użytkownika lokalu, w którym prowadzona jest działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych bądź zmiana nazwy lokalu ma znaczenie jedynie porządkowe i jeśli pod konkretnym adresem znajduje się tylko jeden punkt w którym prowadzona jest działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i taki punkt można zlokalizować wyłącznie w oparciu o ten adres - zmiana nazwy lokalu czy też jego użytkownika - dla bytu zezwolenia, nie wymaga jego zmiany. Dla oceny, czy skarżąca nadal spełnia warunki określone zezwoleniem ważne jest, czy Spółka zawiadomiła właściwy organ o zaistniałych okolicznościach. Bezspornie takie działanie skarżąca podjęła, o czym świadczy w zebranym materiale dowodowym jej pismo z dnia 15.10.2010r. (data wpływu do organu), informujące Dyrektora Izby Skarbowej, że nowym użytkownikiem lokalu, położonego w J., ul. L. 138, w którym znajduje się punkt gier należący do Spółki, jest I. D., prowadząca działalność pod firmą: P.H.U. "S.". Tym samym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zmiana użytkownika lokalu, w którym znajdował się punkt gier oraz jego nazwy nie jest zmianą stanu faktycznego wymagającą zmiany zezwolenia w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej. Nie można również uznać, że zostały w sprawie spełnione przesłanki do zastosowania art. 58 i 59 pkt 1 ustawy. W tym kontekście, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje odnoszenie się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny. Ponieważ w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 28.02.2011r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.