II SA/Ke 421/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2025 r., znak: SKO.PS-80/2398/611/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. II SA/Ke 421/25 Uzasadnienie Decyzją z 3 lipca 2025 r., znak: SKO.PS-80/2398/611/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J. J. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój decyzji z 28 kwietnia 2025 r., znak: ŚR.5211.1.04.2025.O, o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 lipca 2024 r. w łącznej kwocie 112.302 zł - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. J. J. jest kawalerem, ma 65 lat, nie posiada dzieci, ma wyższe wykształcenie w zakresie filologii romańskiej, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawna matką, którą się opiekuje. Na dochód rodziny składa się emerytura matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 2990,79 zł. Wnioskodawca nie posiada gospodarstwa rolnego, żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, ani żadnego majątku, nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie poszukuje pracy z uwagi na opiekę nad matką. Leczy się w poradni okulistycznej, endokrynologicznej, urologicznej, a nadto z powodu nadciśnienia tętniczego i zaburzeń lipidowych. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Organ I instancji uzasadniając odmowę umorzenia zadłużenia wskazał, że z chwilą otrzymania emerytury J. J. miałby możliwość spłaty zadłużenia. W ocenie tego organu nie zachodzą jednak przesłanki zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."), ponieważ nawet czasowa niemożność wykonywania pracy nie pozbawia strony możliwości podjęcia zatrudnienia w przyszłości i spłaty zadłużenia. Organ odwoławczy, podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., uznał poczynione przez organ I instancji rozważania za niedostateczne i przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazał na znaczną kwotę zadłużenia, do czego organ I instancji się nie odniósł, nie rozważył wysokości tej kwoty w kontekście sytuacji strony. Kolegium już w decyzji z 17 października 2024 r. wskazywało na tę okoliczność. Tymczasem organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy, ale nie poczynił żadnych rozważań na temat sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego. Nie dokonał oceny, czy strona ma realną możliwość spłaty zobowiązania choćby w części. Kolegium wskazało, że matka zobowiązanego ubiega się o świadczenie wspierające. Rozważenie tej kwestii, podobnie jak ewentualne nabycie przez stronę prawa do emerytury, są istotne w aspekcie sytuacji osobistej i dochodowej rodziny strony. Dodatkowo organ I instancji nie dokonał analizy dochodów i wydatków ograniczając się do wysokości emerytury matki zobowiązanego. Nie ustalono, czy rodzina posiada oszczędności. Kolegium podkreśliło, że brak możliwości wywiązania się z obowiązku powinien być skutkiem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie miał wpływu. Organ powinien w związku z tym z rozważyć, czy odmowa umorzenia nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i w konkretnej, trudnej sytuacji nie spowoduje zagrożenia dla jego dalszej egzystencji. Kolegium, w kontekście dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdziło, że organ I instancji nie poddał ocenie całokształtu sytuacji finansowej i zdrowotnej strony. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w przedstawionym zakresie. Organ powinien ustalić, czy matka zobowiązanego uzyskała świadczenie wspierające, czy zobowiązany uzyskał prawo do emerytury i w jakiej wysokości, następnie w porozumieniu z nim ustalić, czy jest możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Dodatkowo należy wystąpić do strony o przedłożenie nowych dowodów potwierdzających wydatki na leczenie, a nadto uzyskać jej stanowisko, czy jest zainteresowana inna ulgą z art. 30 ust. 9 u.ś.r. W sprzeciwie do tut. Sądu od powyższej decyzji Kolegium J. J. uznał, że organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty poprzez umorzenie w całości przedmiotowego zadłużenia, uwzględniając następujące okoliczności: niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność osobistej i stałej opieki nad matką, niemożność wymagania od osoby w wieku emerytalnym podjęcia zatrudnienia, brak dochodów strony i jakiegokolwiek innego majątku oraz znaczną kwotę zadłużenia. W ocenie skarżącego Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne organ odwoławczy mógł bowiem wyjaśnić we własnym zakresie, przede wszystkim w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy oraz przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. co do uprawnień emerytalnych. Zdaniem skarżącego kwestia, czy jego matka otrzyma świadczenie wspierające, nie ma przełożenia na możliwość spłaty zadłużenia, ponieważ to nie skarżący będzie beneficjentem świadczenia a jego matka. W jego przypadku w rachubę wchodzi wyłącznie ulga w postaci całkowitego umorzenia, zaś o inną ulgę nie wnioskuje. Wyjaśnił, że nie ma przyznanej emerytury, gdyż przez pewien okres prowadzenia działalności gospodarczej nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne z powodu braku dochodu. Aktualnie jest to kwestionowane przez organ rentowy i do czasu wyjaśnienia sprawy stanowi przeszkodę w przyznaniu emerytury i jej prawidłowym naliczeniu. W wywiadzie środowiskowym przedstawiono wydatki gospodarstwa domowego. Istnieje więc podstawa do wydania decyzji co do istoty. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazał również NSA w ww. wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. uznając poczynione przez organ I instancji rozważania za niedostateczne i przedwczesne w świetle dyspozycji art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego (tutaj art. 30 ust. 9 u.ś.r.), a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z ulg w spłacie nienależnie pobranego świadczenia. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Podejmowane rozstrzygnięcie winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji po dokonaniu ustaleń, które określiły sytuację rodzinną i majątkową skarżącego, ograniczył się do stwierdzenia, że w chwili otrzymania uprawnień do emerytury strona miałaby możliwość zacząć spłacać zadłużenie. Podsumowując powyższe uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające świadczy o braku wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego w sprawie materiału przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" skarżącego. Organ I instancji bowiem nie dokonał oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania umorzenia. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że brak jest jakichkolwiek rozważań co do wysokości zadłużenia w odniesieniu do sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. W tym kontekście zasadnie zwrócił uwagę na okoliczność ubiegania się przez matkę skarżącego o świadczenie wspierające. Nie ma racji skarżący twierdząc, że jest to okoliczność nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. nakazuje brać pod uwagę szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarżący niewątpliwie tworzy rodzinę ze swoją matką i ewentualne przyznanie matce świadczenia wspierającego stawiałoby rodzinę w innej sytuacji materialnej, gdyby skarżący musiał spłacać zadłużenie. W szczególności, na co trafnie wskazało Kolegium, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło, w kontekście wyjątkowego charakteru instytucji umorzenia zadłużenia, rozważań, czy odmowa umorzenia zadłużenia nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i w konkretnej, trudnej sytuacji nie spowoduje zagrożenia dla jego dalszej egzystencji. Okoliczność, że skarżący osiągnął wiek emerytalny nie oznacza jeszcze, że będzie miał ustalone prawo do emerytury. Nic też nie wiadomo o jej ewentualnej, choćby przybliżonej, wysokości. W tej sytuacji ograniczenie oceny sytuacji skarżącego w kontekście dyspozycji art. 30 ust. 9 u.ś.r. do stwierdzenia, że skarżący osiągnął wiek emerytalny nie spełnia jakichkolwiek standardów wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 136 § 1 k.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie wadliwości w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Kolegium, a przede wszystkim brak ze strony organu I instancji oceny, jaki konkretnie wpływ na sytuację osobistą i rodzinną skarżącego będzie miała odmowa umorzenia zadłużenia, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Organ ten w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Znajdujący się w aktach sprawy kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego zawiera wprawdzie wyszczególnienie wydatków na utrzymanie rodziny, ale kwestia ta nie została w ogóle poddana ocenie przez organ I instancji. Podsumowując, postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnym brakiem wyczerpujących ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesłanek umorzenia zadłużenia z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w istocie nie odniósł ustawowych przesłanek umorzenia do sytuacji strony, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.