II SA/Ke 422/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Kije z dnia 22 marca 2017r. nr XXV/213/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 422/17 UZASADNIENIE W dniu 22 marca 2017 r. Rada Gminy w Kijach, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę nr XXV/213/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kije w 2017 roku". W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały, między innymi w § 1 ust. 3 wskazano jako jeden z celów programu, edukację mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, a w § 7, że gmina Kije prowadzić będzie działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych. Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w części dotyczącej § 1 ust. 3 i § 7 Załącznika nr 1 i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - art. 11 ust. 2 i 3 powyższej ustawy poprzez zawarcie w § 1 ust. 3 i § 7 Załącznika nr 1 postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami wykraczającego poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pomimo prowadzonego poszukiwania gospodarstwa rolnego wśród sołtysów, ogłoszenia na stronie internetowej oraz na tablicach ogłoszeń zaproszenia do składania ofert na przyjmowanie zwierząt gospodarskich do gospodarstwa rolnego, nie udało się znaleźć takiego gospodarstwa. Nie można natomiast nałożyć na właściciela obowiązku udostępnienia gospodarstwa rolnego bez jego zgody. Wskazano, że Rada Gminy określiła jako jeden z celów edukację mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt ponieważ jest ona ściśle powiązana z tematyką podjętej uchwały, przyczyni się do lepszego traktowania zwierząt i tym samym zapobiegania ich bezdomności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione można podzielić. W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy stanowią obligatoryjne elementy programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Wynika to jednoznacznie z treści samego wprowadzenia do art. 11a ust. 2, w którym użyto formuły imperatywnej "obejmuje". Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Poza sporem pozostaje, że w badanym programie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, nie znalazł się zapis, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy tj. nie wskazano gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Bez znaczenia dla powyższego pozostają wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z nieudanymi poszukiwaniami gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Zapewnienie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jest ustawowym obowiązkiem gminy i obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i przepisy te nie przewidują zwolnienia organu z tego obowiązku. Skoro Rada Gminy w Kijach zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia uznać należało, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania, powoduje że uchwała ta nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 ustawy i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast w pozostałej części argumenty skargi nie są zasadne. Zaskarżona uchwała została podjęta 22 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny (...), co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu, tego typu regulacje jakie znalazły się w § 1 ust. 1 pkt 3 i § 7 zaskarżonej uchwały mieszczą się w katalogu elementów, jaki może zawierać program opieki nad zwierzętami, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt i brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy w Kijach przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. Niezależnie od tych wywodów, jak wskazano we wcześniejszej części rozważań, zaistniały podstawy przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.