II SA/Ke 430/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi C.O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania C.O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 7 lutego 2012 r. C.O. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w S., przy ul. Z.. Do wniosku dołączył zaświadczenie o przyjęciu w poczet członków Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 25 stycznia 2012 r. oraz umowę darowizny lokalu, sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na ww. cel uzasadniając to uzyskaniem lokalu mieszkalnego w drodze darowizny, co zdaniem organu, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W odwołaniu skarżący zarzucił ww. decyzji błędną interpretację § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zwrócił uwagę, że w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia użyto słowa "albo", a wydając decyzję organ punkty 1 i 2 rozpatrzył łącznie. Ponadto, zdaniem C.O., nadinterpretacją jest powoływanie się na art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jako wskazujących na to, że darowizna nie jest formą uzyskania lokalu mieszkalnego, a zwrot "uzyskanie" wiąże się bezpośrednio z odpłatnym nabyciem oraz podniósł, że jako osoba najbliższa obdarowującej (matce) nie płacił podatku, ale poniósł inne koszty z tym związane, jak opłata notarialna, opłaty sądowe, opłaty ksiąg wieczystych. Darowany lokal wymaga nakładów finansowych na remont celem doprowadzenia do należytego stanu technicznego. Zdaniem skarżącego, na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ponieważ przepis ten nie mówi tylko o zakupie mieszkania ale również o uzyskaniu go np. od spółdzielni mieszkaniowej. W odpowiedzi na zarzuty C.O. Komendant Wojewódzki wskazał na § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia twierdząc, że jego wykładnia systemowa jak również wskazanie zaświadczenia o członkostwie w spółdzielni mieszkaniowej lub umowy kupna mieszkania prowadzi do wniosku, że prawodawca wiąże pomoc finansową dla funkcjonariusza z poniesieniem przez niego wydatków na pozyskanie lokalu. Pozyskanie go w drodze darowizny nie spełnia natomiast tego wymogu. Ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji posłużył się określeniem "uzyskanie lokalu mieszkalnego". Zdaniem Komendanta, określenia tego nie można interpretować w oderwaniu od pojęcia "pomoc finansowa", która jest świadczeniem celowym i oznacza przyznanie określonych środków pieniężnych. Uzyskanie lokalu mieszkalnego wiąże się więc z koniecznością poniesienia określonych kosztów przez policjanta. Pomoc finansowa oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków i może mieć miejsce w sytuacji, gdy w wyniku własnych starań policjant ponosi wydatki związane z faktem uzyskania lokalu. Uzyskanie mieszkania wiąże się z udokumentowaniem przez policjanta poniesienia kosztów jego zakupu czyli uzyskanie go odpłatnie, a nie otrzymanie pod tytułem darmym. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C.O. zarzucając rozstrzygnięciu niezgodność z prawem, naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych poprzez: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, 2) rażący błąd w ustaleniach faktycznych, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, 4) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu C.O. stwierdził, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej, wiąże je z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ww. ustawy. Podniósł, że pomoc finansowa, o jakiej wyżej mowa, jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem ilości członków rodziny policjanta. Skarżący zauważył, że z uwagi na fakt, iż obecnie jego rodzina składa się z czterech członków, przysługują mu 4 normy zaludnienia i po przemnożeniu przez przypadającą na normę powierzchnię (od 7 m2 do 10 m2) - lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Posiadany przez niego lokal w S. składający się z dwóch pokoi o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 27,90 m2, nabyty w drodze darowizny, nie zaspokaja jego uprawnień w zakresie prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, przysługujące mu prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego nie zostało zrealizowane z uwagi na posiadanie lokalu mniejszego niż przysługujące mu normy zaludnienia. Jak stwierdził, tylko w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu przydzielonego w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, czy też w inny sposób, którego powierzchnia odpowiada należnym funkcjonariuszowi normom zaludnienia, można mówić o tym, że prawo do lokalu mieszkalnego, przewidziane w art. 88 ust. 1 ww. ustawy, zostało zaspokojone. Bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej jest sposób uzyskania lokalu (odpłatnie czy nieodpłatnie). C.O. zarzucił decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób wnikliwy i wszechstronny. Organy I i II instancji, zdaniem skarżącego, nie wyjaśniły dokładnie wszystkich okoliczności związanych z liczbą przysługujących mu norm zaludnienia i powierzchnią mieszkalną, od których uzależnione było przyznanie mu pomocy na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że to czy matka skarżącego jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji oraz czy zajmowany lokal jest zgodny z normami nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem kluczową okolicznością jest pozyskanie go w drodze darowizny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy zastosowanie mają przepisy art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 roku, Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przyznające policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, sprecyzowane - na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy - w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy fakt pozyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w drodze darowizny wyklucza automatycznie – jak przyjęły organy obu instancji – możliwość przyznania mu pomocy finansowej, o jakiej mowa w zacytowanym wyżej przepisie. Wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydział lokalu o stosownej powierzchni mieszkalnej uwzględniającej liczbę członków jego rodziny i spełniającej normy zaludnienia, określone w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. Dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako zastępcza forma zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni z zasobów, o jakich mowa w art. 90 ustawy. Zarówno przepisy ustawy, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468 ze zm.) nie ograniczają przyznania pomocy finansowej od odpłatnego nabycia przez policjanta lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej. Tym samym, fakt uzyskania lokalu mieszkalnego przez niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej, na podstawie umowy darowizny, nie może go pozbawiać prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, chyba że lokal ten odpowiada przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Zakres przedmiotowy pojęcia "uzyskanie" obejmuje bowiem wszelkie zdarzenia prawne, z którymi łączy się skutek nabycia lokalu, a gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego do określonych czynności cywilno-prawnych, to zawarłby w ustawie stosowną regulację. Skoro zaś ustawa takich unormowań nie zawiera, przez "uzyskanie" lokalu mieszkalnego należy rozumieć każdą formę uzyskania przez policjanta w służbie stałej lokalu mieszkalnego, zarówno odpłatną jak i nieodpłatną, w wyniku której wchodzi on w posiadanie lokalu mieszkalnego, przy czym warunkiem przyznania pomocy jest ustalenie, że uzyskany lokal nie odpowiada przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także treść art. 95 ust.1 ustawy, zawierającego enumeratywnie wymienione przypadki, których zaistnienie powoduje, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie przysługuje mu także pomoc finansowa uzależniona od uprawnienia policjanta do otrzymania w tej drodze lokalu mieszkalnego z zasobów policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3). Dlatego też stosowanie przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy – w ocenie Sądu - nakłada na organ obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy pozyskany przez policjanta lokal mieszkalny, co do którego ubiega się o przyznanie pomocy finansowej, spełnia normy zaludnienia. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2010 r. sygn. I OSK 1616/09, zgodnie z którym "bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej jest sposób uzyskania lokalu (odpłatnie czy nieodpłatnie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze darowizny lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, iż funkcjonariusz policji w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą." Bezspornym w sprawie jest, że skarżący uzyskał własność lokalu mieszkalnego nr 28 w S. przy ul. Z. na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] nr Rep. A [...] z matką H.O. Z powodu błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy organy obu instancji w ogóle jednak nie poczyniły ustaleń, czy powyższy lokal mieszkalny, na którego uzyskanie skarżący ubiega się o przyznanie pomocy finansowej, spełnia normy zaludnienia określone przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Ponieważ w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 94 ust.1 ustawy od ustalenia tego uzależnione jest przyznanie pomocy finansowej, niewyjaśnienie powyższych okoliczności przez oba organy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego dokona ustaleń, czy uzyskany przez skarżącego lokal mieszkalny spełnia określone dla niego normy zaludnienia, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez policjanta wniosku.