II SA/Ke 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2007r. sprawy ze skargi R. G. w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy B. A. S. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Wójt Gminy A. S. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] za popełnienie czynu określonego w art. 231 § 2 kk w zw. z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk, tj. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] na skutek oddalenia apelacji przez Sąd Okręgowy w K. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody wystąpiła obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta A. S., stosownie do postanowień art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), ponieważ utrata prawa wybieralności (bierne prawo wyborze) następuje w przypadku skazania wójta za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu wójta z powodu utraty prawa wybieralności stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Rada Gminy wbrew powyższemu obowiązkowi nie podjęła stosownej uchwały. Podjęła natomiast dnia [...] uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu wójta. Wojewoda m rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność tej uchwały, a dnia [...] w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy z powodu utraty wybieralności. Na sesji w dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu wójta, a Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym znak: [...] z dnia [...] stwierdził nieważność tej uchwały. Wojewoda dnia [...], wypełniając dyspozycję art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a dnia [...] wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie zastępcze z dnia [...] wniosła Rada Gminy, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez jego niezastosowanie, tj. niewysłuchanie wójta przed wydaniem zarządzenia zastępczego, który zgodnie z tym przepisem powinien mieć umożliwione złożenie wyjaśnień; skoro Wojewoda wskutek niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wykonał zastępczo to uprawnienie obowiązek umożliwienia złożenia wójtowi wyjaśnień w przedmiotowej sprawie przeszedł na Wojewodę. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej - zarządzenie zastępcze Wojewody zostało wydane przedwcześnie i jest niezgodne z prawem. Jest to, zdaniem skarżącej istotne w sytuacji, gdyż Wójt wniósł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego od wyroku skazującego i argumenty podniesione w kasacji byłyby również przedmiotem jego wyjaśnień przed organem wydającym zarządzenie zastępcze. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie dnia 27 września 2007 r. pełnomocnik skarżącej Rady Gminy podniósł, że Wójt A. S. został skazany na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, co na mocy art. 523 § 2 kpk pozbawiło go prawa do kasacji, wobec czego wniesiona do Sądu Najwyższego kasacja nie została przyjęta. Zdaniem pełnomocnika pozbawiło go to prawa do sądu, co pozostaje w jaskrawej sprzeczności z art. 2 i art. 32 ust. 3 Konstytucji. Wniósł o "wyrokowanie przez Sąd bezpośrednio w oparciu o przepisy Konstytucji, bądź o wystąpienie na podstawie art. 193 Konstytucji i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 523 § 2 kpk w zakresie zamknięcia drogi sądowej w sprawie karnej rzutującego na status społeczny podmiotu i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ustalającego prawa wybieralności przed zamknięciem drogi sądowej w sprawie karnej z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że na podstawie zarządzenia zastępczego stwierdzono wygaśnięcie mandatu Wójta A. S., który został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] za popełnienie czynu określonego w art. 231 § 2 zw. z art. 286 § 1 w zw. z art. 294 § 1 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...]. W związku z powyższym wystąpiła obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 pkt 3 art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ponieważ utrata prawa wybieralności (bierne prawo wyborze) następuje w przypadku skazania wójta za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu z powodu utraty prawa wybieralności stwierdza rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 2 ww. ustawy oraz wezwaniu organu nadzoru, nie podjęła stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza. W tej sytuacji wygaśnięcie mandatu burmistrza zostało stwierdzone zarządzeniem zastępczym Wojewody, zgodnie z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podniósł także, że niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut odnośnie nieumożliwienia wójtowi złożenia wyjaśnień przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta złożenie wyjaśnień należy umożliwić wójtowi przed podjęciem przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu, natomiast w niniejszej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta nastąpiło w formie zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowane zarządzenie zastępcze nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności, gdyż jest zgodne z obowiązującą regulacją prawną, powołaną jako podstawa prawna zarządzenia zastępczego. Wobec prawomocnego skazania Wójta A. S. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego utracił on prawo wybieralności (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), co powoduje wygaśnięcie jego mandatu (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). W takim przypadku rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Zatem w sytuacji, gdy organ gminy wbrew temu obowiązkowi nie podejmował prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, a zatem wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Od wykonania ustawowego obowiązku wojewoda nie może odstąpić tylko z uwagi na okoliczność, iż wójt (skazany) wniósł kasację od prawomocnego wyroku. Ustawowa procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu musi być przeprowadzona w sytuacji wydania prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne. Nie można zatem skutecznie stawiać wojewodzie zarzutu, iż działał przedwcześnie. Bezzasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymogu umożliwienia wójtowi złożenia wyjaśnień, określonego w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z powołanym przepisem, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień przed podjęciem przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 art. 26 ustawy. A zatem, uprawnienie wójta do złożenia wyjaśnień stanowi integralną część postępowania prowadzonego przez radę gminy, przed wydaniem przez nią uchwały o wygaśnięciu mandatu. W sprawie niniejszej natomiast stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta nastąpiło w formie zarządzenia zastępczego wojewody. Warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie powiadomienie przez wojewodę ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie. Nie można zatem mówić o naruszeniu przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skoro instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia. Stwierdzić również należy, iż z przedłożonego Sądowi na rozprawie pisma pełnomocnika skarżącej Rady Gminy wynika, że kasacja wójta od wyroku skazującego "nie została przyjęta przez Sąd Najwyższy". Powodem był "brak wypełnienia normy przepisu art. 523 § 2 kpk", co "pozbawiło Wójta prawa do sądu". Przedstawione przez pełnomocnika stanowisko nie uzasadnia jednak uwzględnienia wniosku o "wyrokowanie bezpośrednio w oparciu o przepisy Konstytucji" i o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności z Konstytucją art. 523 § 2 kpk oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wojewoda wydając w sprawie niniejszej zarządzenie zastępcze nie orzekał na podstawie przepisów kodeksu karnego, ani kodeksu postępowania karnego i nie analizował przepisu art. 523 § 2 kpk, toteż brak jest jakichkolwiek podstaw do badania w sprawie niniejszej zgodności tego przepisu z Konstytucją. Sąd natomiast nie widzi podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdyż w ocenie Sądu przepis ten, określający przypadki, kiedy osoby nie mają prawa wybieralności, czyli biernego prawa wyborczego jest w ocenie Sądu zgodny z Konstytucją. Nie można podzielić stanowiska pełn. skarżącej, że przepis ten "ustala utratę prawa wybieralności przez zamknięcie drogi sądowej w sprawie karnej". Ukaranie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1) następuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Art. 176 Konstytucji określa, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. W postępowaniu karnym wyrok sądu odwoławczego kończący postępowanie jest prawomocny. Jak podkreślił Sąd Najwyższy sformalizowany charakter instytucji kasacji, a w szczególności przewidziana w art. 519 k.p.k. zasada zaskarżalności w postępowaniu kasacyjnym jedynie wyroków sądów odwoławczych ma na celu ograniczanie podejmowanych przez strony prób przekształcania kontroli kasacyjnej w ponowną kontrolę odwoławczą i traktowania jej jak III instancję. Nie jest więc funkcją kontroli kasacyjnej ponowne rozpoznawanie zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej orzeczeniu sądu I instancji. W związku z powyższym, a także wobec wiążącej Sąd Najwyższy zasady rozpoznania kasacji w granicach zaskarżenia i podniesionych zarzutów, wyrażonej w art. 536 k.p.k., postępowanie kasacyjne nie może polegać na ponownej, apelacyjnej kontroli orzeczenia (postanowienie SN z dnia 3.IV.2006 r., sygn. akt V KK 307/05, LEX 180749).. Bezspornym jest w sprawie niniejszej, że wyrok skazujący Wójta A. S. był prawomocny w dniu wydania zarządzenia zastępczego Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę.