II SA/Ke 432/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za pobieranie należności za przewóz osób pojazdem wykonującym regularny przewóz niezgodnie z cennikiem opłat I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...], nakładającą na A. C. karę pieniężną w kwocie 2000 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 31 sierpnia 2016 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy A. C. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. C. F.H.U. "[...]", wykonującego regularny przewóz osób na linii Ostrowiec Św./Świętokrzyska/boczna (pętla)/01 – Kunów/Chocimowska [...]. W toku kontroli ustalono, że dwie osoby – uczniowie – posiadali bilety w cenie po 1 zł, które kierowca autobusu wydał z kasy rejestrującej jako bilety normalne ("bez ograniczeń jednorazowe") z Kunowa do Ostrowca Św. Po sprawdzeniu cennika umieszczonego w autobusie okazało się, że brak w nim ceny za bilet w wysokości 1 zł. Ceny takiej nie zawiera również cennik zgłoszony do zezwolenia nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 2000 zł. Decyzję tę w trybie odwoławczym uchyliło do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Stosownie do wskazówek zawartych w decyzji Kolegium, organ I instancji w dniu [...] przesłuchał do protokołu kierowcę kontrolowanego autobusu K.K. Świadek zeznał, że sprzedawał bilety zgodnie z wydrukami kasy fiskalnej, w czasie kontroli w pojeździe nie było cennika obejmującego cenę promocyjną biletu 1 zł. Potwierdzili to przesłuchani w dnu 11 stycznia 2017 r. do protokołu pracownicy organu przeprowadzający kontrolę w dniu 31 sierpnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] organ odmówił dopuszczenia dowodu z pisemnych oświadczeń A.L. i W.M. , dostarczonych przez stronę. Dopuszczono natomiast jako dowód pisemne oświadczenie K.K. z dnia 14 stycznia 2017 r., z którego wynika, że po raz czwarty z rzędu w okresie wakacyjnym organizowana była promocja dla młodzieży szkolnej polegająca na oferowaniu biletu w cenie 1 zł, a informacja o tym, jak co roku, znajdowała się na żółtej kartce nad cennikiem. W dniu 26 stycznia 2017 r. K.K. stawił się na wezwanie organu, jednak odmówił złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania pod oświadczeniem z dnia 14 stycznia 2017 r. Jednocześnie oświadczył, że podtrzymuje zeznania z dnia 11 stycznia 2017 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 marca 2017 r., powołując w podstawie prawnej art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd"). W uzasadnieniu wskazał na art. 18b ust. 1 pkt 6 utd, zgodnie z którym cennik opłat musi być podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym musi zawierać również ceny biletów ulgowych. W odwołaniu A. C. zarzucił naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 utd, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych na podstawie zeznań K.K. i jednego zdjęcia bez znaków identyfikacyjnych, nie wiadomo przez kogo wykonanego, a nadto naruszenie art. 78 § 1, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa. Wskazał m.in., że przesłuchujący K.K. pracownicy organu występują jednocześnie w roli świadków w niniejszej sprawie. Wniósł o dopuszczenie dowodu z pisemnych oświadczeń A.L. i W.M. na okoliczność akcji promocyjnej w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2016 r. i umieszczenia stosownych informacji. Podniósł, że żaden przepis nie określa cennika jako jedynego sposobu i źródła określenia wysokości ceny za świadczoną usługę. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Kolegium wskazało, że kierowca K.K. podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli z dnia 31 sierpnia 2016 r., z którego wynika, że ujawniono wówczas dwie osoby – uczniów, które posiadały bilety w cenie po 1 zł, wydane z kasy rejestrującej jako bilety normalne, podczas gdy cennik zamieszczony w autobusie nie zawierał biletu w kwocie 1 zł. Biletu w tej cenie nie zawierał również cennik zgłoszony przez stronę do zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii Ostrowiec Świętokrzyski – Kunów. K. K., przesłuchiwany w dniu 11 stycznia 2017 r., zeznał, że w czasie kontroli w autobusie, który prowadził nie znajdował się cennik obejmujący cenę promocyjną biletu 1 zł. Bilety w cenie 1 zł były drukowane z kasy zgodnie z wybijanym przez kierowcę kodem przypisanym dla biletu szkolnego. Przesłuchani pracownicy Starostwa zeznali zaś, że w żadnym innym miejscu w autobusie nie było informacji o stosowanych biletach promocyjnych w cenie 1 zł. Ponadto, w dniu 26 stycznia 2017 r. w siedzibie organu K.K. oświadczył na piśmie, że w dniu kontroli w autobusie, który prowadził nie znajdowała się informacja o cenie promocyjnej biletu w wysokości 1 zł, ceny tej nie zawierał również cennik. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 18b ust. 1 pkt 6 utd każda akcja promocyjna w zakresie wysokości opłat za przejazd powinna być wywieszona w autobusach, a cennik opłat musi taką ewentualność uwzględniać. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 18b ust. 1 pkt 6 utd. Powoływanie się na rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług jest nieuzasadnione, ponieważ rozporządzenie to nie ma zastosowania do precyzyjnych wskazań ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do oświadczeń W.M. i A.L. Kolegium wskazało, że kierowcy ci nie prowadzili kontrolowanego pojazdu w dniu 31 sierpnia 2016 r. i ich ogólna wiedza nie przekłada się na konkretnie badany przypadek. Organ uznał więc za udowodnione, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez K.K. został wykonany z naruszeniem art. 18b ust. 1 pkt 6 utd. Organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący wiarygodności zdjęcia wykonanego w trakcie kontroli. Kontrolujący zeznający pod odpowiedzialnością karną za fałszywe zeznania oświadczyli bowiem, że zdjęcie to wykonane zostało w trakcie kontroli. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego występowania pracowników organu jednocześnie w roli świadków i kontrolerów, wyjaśniając, że zasady wyłączenia pracownika organu określone zostały w art. 24-26 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. zarzucił organom niewyjaśnienie, w jaki sposób kontrolujący pozyskali znajdujący się w aktach sprawy bilet z dnia 29 sierpnia 2016 r., skoro kontrola miała miejsce w dniu 31 sierpnia 2016 r. Dalej, wskazując na treść art. 79 § 1 i 2 Kpa, podniósł, że nie był zawiadomiony o przesłuchaniach w dniu 11 stycznia 2017 r. świadków K.K. oraz R. L. i A. Ś. (pracowników organu). Zawiadomienie z dnia 23 stycznia 2017 r. o wezwaniu K.K. do stawiennictwa w terminie "do 27 stycznia 2017 r." otrzymał zaś dopiero w dniu 25 stycznia 2017 r., tj. z przekroczeniem 7-dniowego terminu zawiadamiania, o którym mowa w art. 79 § 1 Kpa. Skarżący zarzucił, że przesłuchujący nie zadał świadkom żadnego pytania, w tym najważniejszego, które potwierdziłoby lub wykluczyło konieczność wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. Wskazał, że zeznania są monologiem. W tym kontekście przywołał treść art. 24 § 3 Kpa. Wątpliwości skarżącego wzbudziło, dlaczego w decyzji organu I instancji z dnia 21 września 2016 r. nie zgłoszono jako dowodu zdjęcia cennika za ścianą grodziową. Zdaniem skarżącego data wykonania ww. zdjęcia jest niejasna. W telefonie, którym zostało wykonane można bowiem zmieniać datę i godzinę. Fotografia ta mogła zdaniem przedsiębiorcy zasiać niepewność u powtórnie przesłuchiwanego K.K., co sprawiło, że podtrzymał zeznania z dnia 11 stycznia 2017 r. Porównując zeznania tego kierowcy z dnia 11 stycznia i 26 stycznia 2017 r. skarżący stwierdził, że różnią się one w sposób istotny. W pierwszym zeznaniu świadek mówi bowiem, że "w czasie kontroli (...) nie znajdował się cennik obejmujący cenę promocyjną", natomiast w drugim – "w dniu kontroli (...) nie znajdowała się informacja o cenie promocyjnej". Zeznanie pierwsze potwierdza oświadczenie z dnia 14 stycznia 2017 r. o treści: " w dniu wyjazdu (...) widziałem obok (chyba nad cennikiem) żółtą kartkę z informacją o tej promocji". Skarżący podniósł, że przeprowadzenie akcji promocyjnej nie jest objęte obowiązkiem zgłoszenia organom państwowym czy gminnym. Wymogi co do poinformowania o promocji, czasie jej trwania, osobach uprawnionych i cenie zostały spełnione. Dowodem na to są oświadczenia kierowców W.M. i A.L. , oświadczenia młodzieży szkolnej z dnia 12 czerwca 2017 r. (dołączone do skargi) oraz oświadczenie K.K. z dnia 14 stycznia 2017 r. Na koniec skarżący zarzucił organom faworyzowanie konkurencyjnego przewoźnika, który posiada 14 powiatowych linii komunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. skarżący podniósł, że chciał zapytać świadków-kontrolerów o ich koligacje rodzinne z osobą prowadzącą działalność na tej samej trasie. Zarzucił, że kierowcy nie zapytano, czy informacja o promocji znajdowała się w autobusie w dniu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), dalej "utd", zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Z załącznika nr 3 Lp. 2.6. do ustawy wynika natomiast, że pobieranie należności za przewóz osoby pojazdem wykonującym regularny przewóz niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości podlega karze w wysokości 2.000,00 zł. W art. 18b ust. 1 utd określono zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Jedną z nich jest wymóg, by cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych (pkt 6). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wymienione pod Lp. 2.6 załącznika nr 3 naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób zostało rzeczywiście w sprawie wykazane. Podstawą ustalenia tej zasadniczej w sprawie okoliczności był protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego oraz zeznania świadków, tj. kierowcy K.K. i kontrolerów. W orzecznictwie podkreśla się co prawda szczególną moc dowodową protokołu kontroli drogowej, jak i powagę ustaleń w nim zawartych (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 440/14; 7 marca 2017 r., sygn. II GSK 1416/15), to jednak sam fakt podpisania protokołu kontroli bez zastrzeżeń przez kierowcę nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdy protokół kontroli jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. O tym, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce świadczy okoliczność uchylenia przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia decyzji Starosty z dnia [...], ze wskazaniem na konieczność przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Ustawodawca nie nakłada przy tym na organ prowadzący postępowanie generalnej zasady podejmowania czynności dowodowych z udziałem strony. Ogranicza się jedynie do obowiązku powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodów ze świadków, biegłych oraz oględzin (art. 79 § 1 Kpa). W fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 Kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie - art. 79 § 2, art. 95). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji nie zapewnił stronie (skarżącemu) czynnego udziału w postępowaniu. Po pierwsze organ nie zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu w dniu 11 stycznia 2017 r. dowodu z zeznań świadków K.K., A. Ś. i R. L., które to dowody miały w sprawie istotny charakter. Ze względu na kwestionowanie przez przewoźnika ustaleń zawartych w protokole kontroli, uniemożliwienie mu wzięcia udziału w przesłuchaniu ww. świadków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący został bowiem pozbawiony możliwości zadawania pytań świadkom i składania wyjaśnień (art. 79 § 2 Kpa). Po drugie w doręczonym stronie "do wiadomości" wezwaniu dla K.K. do osobistego stawiennictwa w Starostwie Powiatowym w celu złożenia oświadczenia pod oświadczeniem z dnia 14 stycznia 2017 r., użyto sformułowania "w terminie do dnia 27 stycznia 2017 r. w godz. od 7:30 do 15:00", co w praktyce uniemożliwiało stronie udział w tej czynności procesowej, ponieważ nie było wiadomo kiedy konkretnie zostanie przeprowadzona. Z akt sprawy wynika, że wizyta K.K. w siedzibie organu w dniu 26 stycznia 2017 r. nie doprowadziła do odebrania – jak wynika z treści wezwania – oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania pod oświadczeniem z dnia 14 stycznia 2017 r., ale w jej efekcie świadek złożył oświadczenie podtrzymujące zeznania z dnia 11 stycznia 2017 r., odmienne w swej treści od pisemnego oświadczenia z dnia 14 stycznia 2017 r. Skoro sam organ uznał, że zawiadomienie strony o tej czynności jest konieczne, winien był oznaczyć konkretny termin jej przeprowadzenia – tak aby umożliwić stronie czynny w niej udział. Za niewłaściwy należy uznać także taki sposób procedowania w sprawie, gdy świadka przesłuchują pracownicy organu, którzy jednocześnie sami występują w tej samej sprawie jako świadkowie. W niniejszej sprawie kierowcę K.K. przesłuchali w dniu 11 stycznia 2017 r. pracownicy Starostwa Powiatowego A. Ś. i R. L. (k. 5 akt. adm.), którzy tego samego dnia zostali przesłuchani w charakterze świadków w tej samej sprawie (k. 6-7 akt. adm.). Co więcej, ich zeznania organy traktują jako jeden z najistotniejszych dowodów w sprawie. Tymczasem zgodnie z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której m.in. był świadkiem. Z chwilą gdy ww. pracownicy odebrali zeznania od K.K., nie mogli już występować w sprawie jako świadkowie, ewentualnie mogli występować jako świadkowie, ale wówczas powinni byli się wyłączyć od udziału w postępowaniu, tj. od dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych, w tym przesłuchiwania innych świadków. Jak zaś wynika z akt sprawy, ci sami pracownicy wykonywali w toku postępowania także inne czynności (por. k. 8, 12, 15, 16), w tym np. A. Ś. wydał postanowienie dotyczące odmowy uwzględnienia żądania dowodowego strony. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 24 § 1 pkt 4 Kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, tj. wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności umożliwi skarżącemu udział w każdym stadium postępowania i uwzględni treść art. 24 § 1 pkt 4 Kpa.