II SA/Ke 434/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji parkingu na działce oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S. numerem [...] stanowiącej własność [...], wszczęte z urzędu, na skutek wniosku Z. B., w związku z brakiem powyższego obiektu, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce: na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji parkingu na działce oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S. numerem [...] stanowiącej własność [...], wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem Z. B. . W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Z.B. wystąpił o likwidację parkingu na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy działki. Organ I instancji przeprowadził kontrolę na ww. działce, w czasie której stwierdzono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalno – usługowym, teren działki jest utwardzony, nie ma na nim wyznaczonych w sposób trwały miejsc postojowych, brak jakiegokolwiek oznakowania poziomego czy pionowego. Organ zapisał ustalenie, że mieszkańcy wykorzystują teren działki od strony wschodniej do postoju swoich samochodów - dwa samochody na stałe. Ponadto wjazd na posesję wykorzystywany jest czasami przez klientów sklepu do zatrzymania w celu załadunku towaru. Następnie organ I instancji ustalił, że 4 grudnia 2006 r. [...] dokonali zgłoszenia zamiaru budowy dwóch bram wjazdowych na posesję przy ul. [...]. Brama od strony południowej stanowi ogrodzenie działki od strony ulicy na odcinku pomiędzy działką nr [...] a budynkiem mieszkalno - usługowym usytuowanym przy ulicy. Brama północna stanowi ogrodzenie działki od strony ulicy na odcinku pomiędzy wymienionym budynkiem a działką sąsiadującą od strony północnej, czyli działką nr [...]. Powyższe inwestycja wykonana została legalnie. Z kolei Urząd Miasta i Gminy przekazał dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy wydał decyzję z [...] udzielającą [...] pozwolenie na kontynuację budowy czterech segmentów pawilonów rzemieślniczych na działce nr ewid. [...]. W skład dokumentacji projektowej wchodzi plan realizacyjny zagospodarowania terenu budowy pawilonów handlowo - usługowych na działce nr [...]. Powyższy plan zawiera wykaz powierzchni, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy (budynku i osłony śmietnika) łącznie stanowi - 147,31 m , chodniki -145,00 m , zieleń wysoka i niska - 102,69 m, komunikacja - 105,00 m. Plan pokazuje garaż na działce nr [...], do którego dojazd z ulicy Opatowskiej prowadzi przez działkę nr [...]wzdłuż południowej granicy tej działki. Stan taki istnieje nadal. Z kolei projektowana w planie realizacyjnym komunikacja obejmuje wjazd z ulicy O. na działkę po stronie południowej istniejącego budynku a wyjazd na ulicę O. po stronie północnej budynku. W całym opracowaniu projektowym żaden z dokumentów nie określa kwestii miejsc parkingowych, czy miejsc postojowych dla pojazdów. Dalej Inspektor Wojewódzki cytując treść art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podniósł, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga według obecnie obowiązujących przepisów ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Z kolei § 19 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 1422) stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej, nie może być mniejsza niż: 1) 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, a w myśl § 21 ust 1 ww. rozporządzenia stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego. Organ odwoławczy zauważył, że na działce nr [...] istnieje usytuowany przy ulicy budynek mieszkalno - usługowy, droga dojazdowa od strony południowej tego budynku, będąca drogą dojazdową do garażu na działce nr [...] i zarazem drogą dojazdową do podwórza od wschodniej strony budynku, oraz istnieje droga (wyjazd) od północnej strony budynku. Działka nr ewid. [...] jest z każdej strony wygrodzona albo ogrodzeniem, albo ścianą przylegającego bezpośrednio budynku. Ponadto z treści księgi wieczystej [...] wynika, iż ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu dla działki nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] na działce nr [...] o długości 11,5 metrów i szerokości 4 metrów, biegnącej wzdłuż południowej granicy tej nieruchomości oraz przechodu przez działkę nr [...] do działki nr [...] pomiędzy narożnikiem garażu usytuowanym na działce nr [...] a ogrodzeniem betonowym rozdzielającym działki nr: [...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela tej nieruchomości. Zatem droga dojazdowa od strony południowej budynku mieszkalno - usługowego do garażu na działce nr [...] ustanowiona została prawnie i droga ta nie mogłaby zostać zabudowana. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji parkingu na przedmiotowej działce w związku z brakiem takiego obiektu, czyli parkingu, na działce, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Jednak na działce tej istnieje po stronie wschodniej budynku utwardzony teren o szerokości od budynku do granicy wynoszącej około 8,30 m, na którym mogą się mieścić miejsca postojowe o rozmiarach przewidywanych w przepisach techniczno - budowlanych i usytuowane zgodnie z tymi przepisami. Zarazem na terenie tym faktycznie są parkowane dwa samochody współwłaścicieli działki. Dlatego nie można podzielić poglądu organu I instancji o całkowitym braku parkingu na przedmiotowej działce, chociaż rzeczywiście nie zostały oznaczone na działce miejsca postojowe. Jednak postępowanie organu wszczęte zostało na skutek interwencji Z.B. sprowadzającej się do twierdzenia, że "Jest poza sporem, że przyległa do naszych nieruchomości część działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] pełni funkcję parkingu z wydzielonymi miejscami postojowymi, które nie czynią zadość cytowanym wyżej przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury". Zatem przedmiotem interwencji był fakt parkowania samochodów w pasie terenu przylegającym do południowej granicy działki [...], graniczącym z działką, której współwłaścicielem jest Z.B. . Organ II instancji podał, że według ustaleń postępowania w przedmiotowym pasie terenu istnieje w rzeczywistości droga dojazdowa od strony południowej budynku mieszkalno - usługowego, która posiada szerokość od ogrodzenia do ściany budynku wynoszącą około 4,58 m. Na takiej drodze nie zmieściłoby się nawet jedno miejsce postojowe wymagające według przepisów szerokości 3,60 m przy usytuowaniu wzdłuż jezdni, gdyż pozostałby mniejszy niż metr odcinek dla ruchu pojazdów obok tego miejsca postojowego. Jest oczywiste, że na tej drodze dojazdowej żadne miejsce postojowe prostopadłe do jezdni także nie mogłoby być urządzone, z powodu braku wymaganego dla samego miejsca postojowego wymiaru 5 m, wobec szerokości drogi wynoszącej 4,58 m. Organ I instancji nie stwierdził wykonania żadnej budowy miejsc postojowych w pasie terenu przy południowej granicy działki, czyli na południowej drodze dojazdowej, nie stwierdził istnienia w tym pasie żadnych wygrodzeń terenu na takie miejsca postojowe, czy choćby nawet oznaczenia takich miejsc postojowych. W omawianym pasie terenu przy południowej granicy działki, czyli na południowej drodze dojazdowej nie tylko nie istnieją żadne oznaczenia zachęcające do parkowania na drodze dojazdowej, ale jednocześnie na drzwiach garażowych istnieje zapis zabraniający zastawiania bramy wjazdowej, co dodatkowo powinno zniechęcać do parkowania pojazdów w tej części nieruchomości. Organ podsumował, że na kwestionowanej południowej części działki nie istnieją żadne obiekty budowlane w postaci miejsc postojowych, które mogłyby stanowić przedmiot postępowania dla organów nadzoru budowlanego. Okoliczności faktyczne, sprowadzające się do tego, że pewne osoby zatrzymują sporadycznie samochody na południowej drodze wewnętrznej na prywatnej działce, zastawiając w ten sposób także drogę dojazdową do garażu, nie stanowią żadnej podstawy do działania dla organów nadzoru budowlanego. Okolicznościom takim może z łatwością przeciwdziałać właściciel działki poprzez zamknięcie bramy. Natomiast organ nie ma uprawnień do wydawania właścicielowi nakazu zamykania bramy. Dalej Inspektor Wojewódzki powołując się na art. 105 § 1 kpa stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wobec ustalenia, iż nie stwierdzono istnienia w pasie terenu przylegającym do południowej granicy działki wybudowanych miejsc parkingowych, brak jest przedmiotu postępowania. Natomiast wobec faktu istnienia nieoznakowanych miejsc postojowych we wschodniej części działki i niestosowności określenia w decyzji organu I instancji, o braku parkingu na działce, należało zreformować decyzję tego organu poprzez zastąpienie jej orzeczenia nowym, umarzającym postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji parkingu na działce nr [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z.B., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwych ustaleń PINB; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.: art. 6 kpa, art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 kpa, art. 75 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie zachodzi tożsamość elementów przedmiotowych, gdyż dopiero organ II instancji stwierdził fakt istnienia miejsc postojowych we wschodniej części działki "i niestosowność określenia w decyzji organu I instancji o braku parkingu na działce". Zdaniem skarżącego lokalizacja tego parkingu nie czyni zadość art. 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż ujawniony przez organ II instancji parking usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki, a odległość od okien wynosi 1 m, a zatem nie uwzględnia minimalnych norm wymienionych w art. 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. Autor skargi również zwrócił uwagę, że każdorazowo wskazywał na krąg podmiotów będących stroną w sprawie, a PINB dokonywał nieuprawnionej selekcji stron i nie reagował na kolejne składane przez skarżącego pisma. W konsekwencji tych uchybień małż. R. i M. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...]. Ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony, nieprawidłowo dokonał również organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Badając zastosowanie tego przepisu, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na jej wynik. Bezprzedmiotowym, w świetle art. 105 § 1 kpa jest postępowanie w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, dokonywanej w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ z urzędu, na skutek wniosku Z. B., w którym domagał się on likwidacji parkingu zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr ewidencyjny [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z kolei § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 1422) stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Natomiast § 21 tego rozporządzenia stanowi, że stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego. Mając więc na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego miałyby obowiązek merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie, gdyby stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...]od jej strony południowej (a dokładnie południowo - zachodniej), został wybudowany bez pozwolenia na budowę parking powyżej 10 stanowisk. Ewentualnie gdyby stwierdzono, że na tej działce od strony południowej znajdują się wydzielone miejsca postojowe, które nie spełniają wymogów dotyczących odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, wskazanych w § 19 ust. 1 pkt 1 lub parametrów określonych w § 21 ww. rozporządzenia. W przypadku naruszenia powyższych przepisów istniałby bowiem przedmiot postępowania administracyjnego i podstawa do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Tymczasem w wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr ewidencyjny [...] ustalono, że na działce tej znajduje się usytuowany przy ulicy budynek mieszkalno - usługowy, od strony południowej tego budynku usytuowana jest droga będąca drogą dojazdową do garażu położonego na działce nr [...] i zarazem drogą dojazdową do podwórza od wschodniej strony budynku. Działka nr ewid. [...] jest z każdej strony wygrodzona albo ogrodzeniem, albo ścianą przylegającego bezpośrednio budynku. W opisanym pasie terenu, przedmiotowa droga dojazdowa od strony południowej budynku mieszkalno - usługowego posiada szerokość od ogrodzenia do ściany budynku wynoszącą około 4,58 m. Powyższe wyniki kontroli wskazują, że w południowej części działki nr ewidencyjny [...]nie ma żadnej budowy miejsc postojowych, nie stwierdzono żadnych wygrodzeń terenu na miejsca postojowe, czy choćby oznaczeń miejsc postojowych. Ponadto, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, na drodze dojazdowej, której szerokość od ogrodzenia do ściany budynku wynosi około 4,58 m, nie zmieściłoby się nawet jedno miejsce postojowe wymagające według przepisów szerokości 3,60 m przy usytuowaniu wzdłuż jezdni, gdyż pozostałby mniejszy niż metr odcinek dla ruchu pojazdów obok tego miejsca postojowego. Jest oczywiste, że na tej drodze żadne miejsce postojowe prostopadłe do jezdni także nie mogłoby być urządzone, z powodu braku wymaganego dla samego miejsca postojowego wymiaru 5 m, wobec szerokości drogi wynoszącej 4,58 m. Ponadto jak ustalił organ I instancji, wzdłuż południowej granicy działki nr ewidencyjny [...]ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu dla działki nr [...] o długości 11,5 metra i szerokości 4 metrów oraz przechodu przez działkę nr [...]do działki nr [...] pomiędzy narożnikiem garażu usytuowanym na działce nr [...], a ogrodzeniem betonowym rozdzielającym działki nr: [...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela tej nieruchomości. Tym bardziej więc, powyższa droga dojazdowa nie mogłaby zostać zabudowana. W związku z tym, skoro na kwestionowanej południowej części działki nie istnieją żadne obiekty budowlane w postaci miejsc postojowych, które mogłyby stanowić przedmiot postępowania dla organów nadzoru budowlanego, prawidłowo postępowanie dotyczące likwidacji parkingu zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], bezpośrednio przy granicy działki nr ewidencyjny [...], zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionuje wprawdzie powyższe ustalenia organu I i II instancji, jednak nie przedstawia żadnych konkretnych dowodów podważających te ustalenia. Ponadto skarżący zarzuca, że organ odwoławczy naruszył art. 15 kpa, gdyż dopiero ten organ w swojej decyzji "stwierdził fakt istnienia miejsc postojowych we wschodniej części działki". Zarzut ten jest niezasadny. Kwestia ta została podniesiona w zaskarżonej decyzji tylko dlatego, że organ I instancji rozstrzygnął o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji parkingu na przedmiotowej działce w związku z brakiem takiego obiektu. Tymczasem w trakcie kontroli stwierdzono, że we wschodniej części działki istnieje utwardzony teren, na którym mogłyby się zmieścić miejsca postojowe o rozmiarach przewidzianych w przepisach i nie naruszających przepisów techniczno – budowlanych i faktycznie na tym terenie parkowane są dwa samochody współwłaścicieli działki. Z tej przyczyny zasadne było zreformowanie nieprawdziwego stwierdzenia przez organ I instancji o braku jakiegokolwiek parkingu na działce nr [...]. Powyższe jednak nie może świadczyć o naruszenie przez organ odwoławczy określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro niniejsza sprawa dotyczyła rzekomego parkingu w południowej, a nie wschodniej części działki. Ponadto należy zauważyć, że skarżący nie ma – koniecznego – w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi - interesu prawnego w sprawach dotyczących parkingu we wschodniej części działki nr [...], gdyż odległość tej części tej działki od stanowiącej współwłasność skarżącego działki nr [...], a tym bardziej należących do Z.B. działek nr [...] powoduje, że nie może on zarzucać naruszenie przez istnienie takiego parkingu jego jakichkolwiek, podlegających ochronie uprawnień mających swe źródło w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Na żadne takie uprawnienia skarżący się przy tym w skardze nie powołał. Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że inne strony nie brały udziału w niniejszym postępowaniu, pomimo że wielokrotnie wskazywał on na krąg podmiotów będących stroną tego postępowania. Trzeba zauważyć bowiem, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), może stanowić podstawę do uchylenia decyzji, tylko wówczas gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki. Inne podmioty, a więc jak w niniejszej sprawie skarżący, nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.