II SA/Ke 437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019r. sprawy ze skarg Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia 19 lutego 2019r. Nr [...] oraz na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia 13 marca 2019r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki stwierdza nieważność zaskarżonych zarządzeń w całości. II SA/Ke 437/19 Uzasadnienie Burmistrz Miasta i Gminy w K. na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703) oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 – dalej jako u.s.g.) wydał zarządzenie nr 20/2019 z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wniósł skargę na powyższe zarządzenie zmienione zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia 13 marca 2019 r. domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wyłonienia zarządu spółki przymusowej spośród osób uprawnionych. Zdaniem skarżącego, zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia wskazującego przesłanki konieczności wyznaczenia zarządu spółki przymusowej spoza grona osób uprawnionych. Powyższe nie wynika także z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Miasta i Gminy K . Burmistrz nie wskazuje, na jakich zasadach wspólnota była dotychczas zarządzana, pomimo, że w § 4 zarządzenia obliguje nowo powołany zarząd do zapoznania się z protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym przez dotychczasowy Zarząd, nie wskazuje czy podejmował próbę wyznaczenia Zarządu spośród osób uprawnionych i dlaczego nie jest to możliwe. Niekonsekwentnie też do swoich poprzednich działań nowelizacją zarządzenia z 13 marca 2019 r. poszerza skład osobowy Zarządu o P. W. – następcę prawnego osoby uprawnionej oraz skreśla § 6 zarządzenia ustanawiający wynagrodzenia dla Zarządu, mimo, że do jego ustalenia jest zobligowany na mocy art. 25 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nadto nie wynika z wyjaśnień organu, że zwoływał zebrania osób uprawnionych, co pozwoliłoby na wyłonienie zarządu wspólnoty spośród osób uprawnionych. Skarżący zarzucił Burmistrzowi, że wydał przedmiotowe zarządzenie bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych, jak i bez przeprowadzenia stosownych czynności kontrolnych i już z tej przyczyny jest ono niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w K. wniósł o oddalenie skargi. Zgodnie ze stanowiskiem organu, nie jest jasne czy skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej, mając na uwadze, że w rzeczywistości organ zastosował art. 25 ust. 2, a nie tylko art. 25 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też kwestionuje zasadność powołania zarządu spółki spośród osób niebędących jej członkami. Organ potwierdził, że wobec krótkiego terminu wyznaczonego przez Wojewodę na udzielenie wyjaśnień, udzielił wyłącznie odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. tj. czy zarząd spółki został wyznaczony spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz na jakiej podstawie przyznano członkom zarządu wynagrodzenie. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił okoliczności faktyczne uzasadniające podstawy do wyłonienia zarządu spośród osób niebędących uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej. Nadto stwierdził, że skoro przedmiotowy akt nie jest decyzją administracyjną to nie można mu stawiać zarzutów braku zachowania formy dla niej właściwej, czyli braku merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych jej wydania. Co więcej, brak jest podstaw prawnych do zamieszczania w wydanym zarządzeniu uzasadnienia w ogóle jako takiego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) wymóg taki nakłada jedynie w odniesieniu do projektów aktów normatywnych, w tym do projektów aktów prawa miejscowego, co tym bardziej nie odnosi się do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że jedną skargą objęto dwa zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w K. tj. zarządzenie z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] oraz zarządzenie z dnia 13 marca 2019 r. nr 32/2019. W związku z powyższym przewodniczący poinformował o treści zarządzenia o rozdzieleniu skarg oraz o wyłączeniu sprawy ze skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w K. nr [...] z dnia 13 marca 2019 r. i jej zarejestrowaniu pod sygnaturą II SA/Ke 656/19. Wobec zgodnych oświadczeń pełnomocnika skarżącego i pełnomocnika organu o wyrażeniu zgody na rozpoznanie obu spraw na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. postanowieniem zarządził o połączeniu sprawy II SA/Ke 437/19 i sprawy II SA/Ke 656/19 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 437/19. Na rozprawie strony podtrzymały zaprezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki oraz zmieniające je Zarządzenie tego samego organu nr [...] z dnia 13 marca 2019 r. Z uwagi na przedmiot (materię, którą regulują zaskarżone zarządzenia), nie budzi wątpliwości Sądu, że zostały one podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spółka bowiem z uwagi na swoją pozycję ma w istotnej części charakter publicznoprawny. Ponadto w literaturze przedmiotu spółkę powołaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zalicza się do spółek administracyjnych. Materialnoprawną podstawę wydania wspomnianych zarządzeń stanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703), zwanej dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. 2. Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. 3. Osobom niebędącym członkami spółki wyznaczonym do organów spółki właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustali odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że art. 25 ust. 1 i 2 ustawy określa dwie odrębne sytuacje (wzajemnie wykluczające się), w których organ administracji ma obowiązek utworzyć spółkę przymusową, nadać jej statut oraz wyznaczyć organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej lub może powołać organy spośród osób niebędących członkami spółki, przy czym w takim przypadku organ ma obowiązek ustalić tym osobom odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Stosownie do art. 23 ustawy, nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie można zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że w zaskarżonym zarządzeniu organ nie miał obowiązku zamieszczenia uzasadnienia. Nawet jeżeli przyjąć, że działania nadzorcze organu nie mają charakteru decyzji administracyjnych to obowiązek uzasadnienia zarządzenia podjętego w trybie art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy należy wyprowadzić z reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Niewątpliwie podejmując działania w tym trybie Burmistrz Miasta i Gminy w K. działał jako organ administracyjny tj. organ nadzoru, stosujący przewidziane prawem środki nadzoru. Jak zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, nie daje organowi prawa do działania w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały (odpowiednio zarządzenia), pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27.08.2010r. sygn. II OSK 1074/10). Powyższe stanowisko zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do zarządzeń wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przez właściwe organy. Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administracje publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości.M.Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/16). Kontrolowane przez Sąd zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w K. nr [...] z dnia 29 lutego 2019 r. i nr [...] z dnia 13 marca nie zawierają żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia. Z tego względu nie wiadomo, jakie okoliczności legły u podstaw zaskarżonych zarządzeń. Brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby przesłanki pozwalające organowi nadzoru na podejmowanie działań określonych w art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy, a co więcej jak zostało już wyżej podniesione, przy zastosowaniu trybu przewidzianego tymi przepisami organ powinien kierować się różnymi przesłankami. Brak ustalenia jakie powody skłoniły Burmistrza Miasta i Gminy w K. do utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, wskazują na podjęcie zaskarżonych zarządzeń z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy uwzględniono przesłanki wynikające z zastosowanego przepisu. Słuszne są zatem zarzuty skarżącego odnośnie wydania kwestionowanych zarządzeń bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych jak i bez przeprowadzenia stosownych czynności kontrolnych. Przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty mające wskazywać na zasadność zarządzeń należy uznać za niemające znaczenia w sprawie. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny i polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść oraz powołana podstawa prawna, a nie późniejsze wyjaśnienia organu. Sformułowana przez Burmistrza Miasta i Gminy w K. dopiero na etapie postępowania sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonym zarządzeniu. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w pewnych przypadkach czynność ta może być spóźniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ w ogóle nie wypowiedział się w danej kwestii w zaskarżonym akcie, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenia zostały podjęte bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii powodów utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki jak również mając na uwadze niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, należy stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem norm prawa, gdyż nie pozwalają na ocenę, czy uwzględniono przesłanki z art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych zarządzeń w całości w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.