II SA/Ke 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi H. P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak [...] w części określającej termin przyłączenia nieruchomości do istniejącej miejskiej kanalizacji sanitarnej; II. oddala skargę w pozostałej części; III. orzeka, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] nakazującej H. P podłączenie nieruchomości położonej w O o nr ewidencyjnym 2136/6 do miejskiej kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 31.08.2008r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa dotycząca przedmiotowego obowiązku była już rozpatrywana przez organy administracyjne I i II instancji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy nałożył na H. P., właścicielkę nieruchomości oznaczonej nr 2136/6 położonej w miejscowości O obowiązek podłączenia tej nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 31.10.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania wniesionego przez H. P., decyzją z dnia [...] znak: [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzestrzeganiu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, umożliwił jej składanie wyjaśnień, uwag i wniosków w sprawie oraz powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy nałożył na H. P., właścicielkę nieruchomości oznaczonej nr 2136/6 położonej w miejscowości O obowiązek podłączenia tej nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 31.08.2008r. Od tej decyzji H. P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powołując się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuciła Burmistrzowi brak kompetencji do wydania decyzji nakazowej. Ponadto zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie § 23 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w O Nr [...] z dnia[...]., z którego wynika, że "przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej odbywa się na wniosek osoby ubiegającej". Podkreśliła, że w tym zakresie nie składała wniosku. Zdaniem odwołującej, wydanie decyzji organu I instancji jest bezzasadne i naruszające prawo skoro jej nieruchomość posiada zbiornik na gnojowicę jak również drugi zbiornik, z którego nieczystości są wywożone do oczyszczalni ścieków, natomiast nie uczestniczyła w uzgadnianiu budowy kanalizacji w miejscowości O. Nie bez znaczenia dla H. P. są również względy ekonomiczne, a w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń w zakresie warunków i kosztów uruchomienia przyłącza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie H. P. podniosło, że podstawę rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy stanowił art. 5 ust. 7 w zw.z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołane przepisy zobowiązują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do nałożenia obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej chyba, że nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Urząd Miasta i Gminy w O w czerwcu 2004r. przekazał do użytkowania kanalizację sanitarną i deszczową wybudowaną dla Miasta . Rada Miejska w O uchwałą [...] z dnia [...] zatwierdziła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Miasta i Gminy . W ocenie organu II instancji, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność H. P. istnieje możliwość podłączenia do studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogi gminnej. Istnieją również techniczne możliwości świadczenia usług odprowadzania ścieków sanitarnych, o czym poinformował Zakład Gospodarki Komunalnej w O w piśmie z dnia [...] znak:[...]). Jak wskazał organ I instancji, H. P. nie posiada zawartej umowy z ZGK na odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej oraz nie występowała z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do kanalizacji. Za zasadne w okolicznościach danej sprawy Kolegium uznało przyjęcie przez organ I instancji, że posiadanie zbiornika bezodpływowego nie zwalnia właściciela nieruchomości z obowiązku podłączenia nieruchomości do instalacji sanitarnej. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że skoro zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do instalacji sanitarnej to tym samym na właścicielu zaczyna ciążyć obowiązek wykonania wskazanej czynności, ale wiążący termin jego wykonania zostaje ustalony decyzją wydaną na podstawie art. 5 ust 7 ustawy. Kolegium stwierdziło, że prezentowane przez H. P. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10.09.2002r. sygn.akt IV SA 1969/2000 o braku podstaw do wydawania przez Burmistrza decyzji nakazującej wykonanie obowiązku z art. 5 ust 1 dotyczyło innego stanu prawnego, a zatem nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, dodano ust. 7 do art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący podstawę nałożenia takiego obowiązku. Za nie mające znaczenia w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał pozostałe zarzuty w kwestii nie uzgodnienia z odwołującą budowy kanalizacji w miejscowości O, braku zgody na jej wybudowanie i naruszenia uchwały Rady Miejskiej w O Nr [...] z dnia[...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca kwestionowała istnienie prawnych możliwości określania i opracowywania przez Urząd Miasta i Gminy regulaminu dostaw wody w sytuacji gdy dostawcą wody jest spółka P, zawierająca indywidualne umowy z odbiorcami. Taka sytuacja, w jej ocenie pozbawia Urząd umocowań prawnych do decydowania w sprawach mieszkańców. Skarżąca podważała uprawnienie Burmistrza Miasta i Gminy do wydania "decyzji nakazowej", ponieważ spółka kanalizacyjna podlega bezpośrednio temu organowi. Podnosiła, że nie przedstawiono jej kosztów przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej a także warunków korzystania z instalacji sanitarnej. Autorka skargi wskazała, że przydomowy zbiornik na nieczystości ciekłe spełnia wszelkie normy. Nadto stwierdziła naruszenie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]., określającej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na wniosek osoby ubiegającej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja ta w części dotyczącej nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia do sieci sanitarnej jest zgodna z prawem, natomiast w części określającej termin wykonania obowiązku – nie odpowiada prawu. W doktrynie oraz orzecznictwie ukształtował się pogląd, że decyzja administracyjna poza elementami wymienionymi w art. 107 § 1 kpa – może zawierać również klauzule dodatkowe takie jak termin, warunek i zlecenie, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Określenie terminu traktowane jest jako środek określający ważność decyzji, ograniczający czasowo jej początek i koniec obowiązywania (por. T.Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Pip 1994, nr 6, s.22 i n.). Ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera unormowań stanowiących dla organu podstawy do określenia w decyzji wydanej w trybie art. 5 ust. 7 ustawy, terminu wykonania obowiązku. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części, w zakresie w jakim decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wskazać należy, że decyzja nakazująca podłączenie nieruchomości do instalacji sanitarnej podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeśli obowiązek nie zostanie wykonany dobrowolnie przez adresata decyzji, właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w oparciu o art. 6 § 1 ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97, Lex nr 47792). Powyższe oznacza, że decyzja organu odwoławczego i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w zakresie w jakim określają termin wykonania przez skarżącą obowiązku podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej do dnia 31.08.2008r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w tej części przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa. Przechodząc do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są to zarzuty nieuzasadnione. Kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, w tym z koniecznością podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, regulują w szczególności przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.- zwanej dalej jako ustawa). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9 ustawy, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia jedynie wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W przypadku ustalenia przez organ, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Z treści przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji o ile zachodzą przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jako pozaprawne i nie mające znaczenia w sprawie są zatem takie okoliczności jak trudna sytuacja materialna osoby zobowiązanej czy też brak zgody na wybudowanie sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w pasie drogi gminnej jest zlokalizowana studzienka kanalizacyjna, a także istnieją techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo — kanalizacyjnych. W tej sytuacji fakt posiadania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, nie zwalnia skarżącej z obowiązku przyłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci. Warunkiem zwolnienia z tego obowiązku jest wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Skarżąca takiej oczyszczalni nie posiada, czego zresztą nie kwestionuje, natomiast wskazywane przez skarżącą argumenty, że bezodpływowy zbiornik na działce spełnia wszelkie normy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do instalacji sanitarnej, a nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. to brak realizacji obowiązku określonego w art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy stanowi podstawę do wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji o której mowa w art. 5 ust 7 ustawy. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącej w kwestii braku uprawnień Burmistrza Miasta i Gminy do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga fakt, że uprawnienia organu do wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej są samoistne i wynikają wprost z ustawy - art. 5 ust. 7. Tych uprawnień organu nie pozbawiają zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Miasta i Gminy , z których wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się. Uchwała ta nie jest sprzeczna z przepisami ustawy, albowiem dotyczy przypadków, w których podłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej następuje dobrowolnie poprzez zgłoszenie wniosku i zawarcie stosownej umowy, natomiast ustawa normuje sytuacje, w których organ korzysta z władztwa w zakresie administracji publicznej i stosuje środki przewidziane prawem mające na celu przymuszenie danego podmiotu do określonego działania, jeżeli podmiot nie wykonuje obowiązków wynikających z ustawy. Nie do zaakceptowanie jest również stanowisko skarżącej w kwestii braku podstaw prawnych do "określania i opracowania regulaminów dostaw wody dla mieszkańców O" i wyprowadzenie z faktu dostarczania wody przez spółkę P wniosku, iż w tym zakresie Burmistrz jest pozbawiony umocowania prawnego do decydowania w sprawach mieszkańców. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej jako u.s.g.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zasady i sposób wykonywania przez gminę zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zawiera m.inn. ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Rada gminy stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się "warunki przyłączania do sieci". To właśnie postanowienia regulaminu upoważniają przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do wykonywania zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy . Powyższe nie oznacza jednak, że działalność przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego pozbawia burmistrza uprawnień decyzyjnych w sprawach z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach biorąc pod uwagę wskazane naruszenie prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008r. w części określającej termin przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w pozostałej części skargę oddalił na mocy art. 151 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji zawarte w punkcie III wyroku wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. W zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw z § 2 ust 3 i § 18 ust 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz.U.02.163.1348) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.