II SA/Ke 444/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2024 r., [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie budynku mieszkalnego oddala skargę. II SA/Ke 444/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 14 czerwca 2024 r., [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w S. (PINB) z 18 kwietnia 2024 r., znak: [...], którym nałożono na K. R., na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., grzywnę w wysokości [...] zł za nieokazanie 28 marca 2024 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w S. (działka nr ewid.[...]), uznano za nieusprawiedliwioną nieobecność K. R. na oględzinach 28 marca 2024 r., wskazano, że grzywnę należy uiścić w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia na rachunek PINB. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 18 października 2023 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ŚWINB uchylił decyzję PINB z 11 lipca 2023 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że PINB w toku ponownego postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinien wyjaśnić, które wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym projekt budowlany zamienny powinien obrazować wszystkie odstępstwa, w tym nieistotne. Pismami z 6 listopada i 4 grudnia 2023 r., 4 i 29 stycznia 2024 r. PINB zawiadamiał strony postępowania, w tym pełnomocnika K. R., o wyznaczonych oględzinach w sprawie. Żadne z wyznaczonych oględzin nie doszły do skutku, ponieważ K. R. nie udostępniła przedmiotu oględzin. W tej sytuacji organ, postanowieniem z 29 lutego 2024 r., nałożył na nią grzywnę w wysokości 50 zł za nieokazanie 26 lutego 2024 r. przedmiotu oględzin, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S. (działka nr ewid.[...]). Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 15 kwietnia 2024 r. Pismem z 4 marca 2024 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na 28 marca 2024 r. oględzin w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym, warunkami technicznymi oraz dokumentacją budowlaną z uwzględnieniem wszystkich robót budowlanych istotnie oraz nieistotnie odstępujących od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której właścicielką jest K. R.. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi właścicielki 6 marca 2024 r. W dniu 28 marca 2024 r. ponownie nie doszło do oględzin, z uwagi na niestawiennictwo K. R.. O godz. 8 rano na skrzynkę e-mail PINB wpłynęła wiadomość od jej pełnomocnika, z której wynika, że K. R. jest chora i oględziny nie mogą się odbyć. W kolejnej wiadomości e-mail, z godz. 8:37, pełnomocnik K. R. poinformował, że dla mocodawczyni zostało wystawione zwolnienie lekarskie na okres od 28 do 29 marca 2024 r., oraz podał nr prawa wykonywania zawodu lekarza. W związku z brakiem stawiennictwa K. R. na wyznaczone czynności, organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 18 kwietnia 2024 r. ŚWINB rozpatrując zażalenie wskazał, że K. R. nie przedłożyła dowodu potwierdzającego, że jej stan zdrowia 28 marca 2024 r. był na tyle poważny, że nie mogła udostępnić przedmiotu oględzin. Czym innym jest bowiem niezdolność do pracy, a czym innym niezdolność do stawienia się na wyznaczone czynności, tym bardziej przeprowadzane w miejscu zamieszkania. Poza tym do wiadomości e-mail nie dołączono żadnego załącznika stanowiącego dowód wystawienia zwolnienia lekarskiego, wskazującego np. że K. R. ma leżeć lub innej okoliczności uniemożliwiającej udostępnienie budynku. Dodatkowo w niniejszym postępowaniu K. R. jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz przez męża, które to osoby mogły ją reprezentować w wyznaczonych czynnościach. W skardze do tut. Sądu K. R. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia o nałożeniu grzywny, w sytuacji gdy organ nie wskazał w jakiej dacie doręczono samej skarżącej zawiadomienie o czynnościach zawierające pouczenie o możliwości ukarania grzywną; b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie od zbadania kwestii faktycznej niemożności udziału skarżącej w czynnościach związanych z jej chorobą i poprzestaniu jedynie na wskazaniu, że zaświadczenie o niezdolności do pracy nie będzie wystarczającym dowodem na niemożność udziału w czynnościach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w toku wcześniejszego postępowania poprzedzającego decyzję ŚWINB z 18 października 2023 r. PINB co najmniej 3-krotnie dokonał oględzin przedmiotowego budynku. Wobec zaplanowanych kolejnych czynności skarżąca (w związku z jej chorobą) zwracała się kilkakrotnie do organu o wyjaśnienie celu, dla którego mają być przeprowadzone kolejne oględziny. Stwierdzenie, że skarżąca dopuszcza się obstrukcji w toku postępowania jest niezasadne, ponieważ finalnie oględziny zostały przeprowadzone (8 lipca 2024 r.). W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 88 § 1 zd. pierwsze k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca 28 marca 2024 r. nie udostępniła do oględzin nieruchomości, której jest właścicielką, pomimo tego, że jej pełnomocnik został zawiadomiony o terminie oględzin w piśmie z 4 marca 2024 r. Z dyspozycji art. 85 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin (organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny"). Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Oczywiste jest, że w postępowaniu administracyjnym organ - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zobowiązany jest do rzetelnego i kompleksowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie ŚWINB decyzją z 18 października 2023 r. zobowiązał PINB, aby w toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyjaśnił, które wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym projekt budowlany zamienny powinien obrazować wszystkie odstępstwa, w tym nieistotne. Dopuszczenie przez organ nadzoru budowlanego dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego uznać zatem należy za całkowicie uzasadnione. W dniu oględzin skarżąca nie stawiła się, nie udostępniła nieruchomości do oględzin, natomiast jej pełnomocnik poinformował organ, we wczesnych godzinach rannych tego samego dnia, że skarżącej wystawione zostało zwolnienie lekarskie o treści: "Poświadczam niezdolność do pracy od 2024-03-28 do 2024-03-29 K. R. zamieszkałej w S. przy ul Reformackiej 1". Poniżej numer uprawnień lekarza, miejscowość i data. W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy, prawidłowe było stanowisko organu, który wobec nieokazania przez skarżącą przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niej środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Obowiązek okazania przedmiotu oględzin w celu umożliwienia przeprowadzenia dowodu może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie tego przedmiotu wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było, z obiektywnie uzasadnionych powodów, niemożliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu, takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły. Pełnomocnik skarżącej poinformował wprawdzie organ o zwolnieniu lekarskim poświadczającym niezdolność do pracy skarżącej w dniu oględzin, jednak po pierwsze nie dostarczył dokumentu tego zwolnienia (choćby w formie kserokopii, skanu), a jedynie zawarł treść zwolnienia w wiadomości e-mail, a po drugie, co ma znaczenie rozstrzygające dla sprawy, w żaden sposób nie zostało wykazane, że choroba będąca przyczyną niezdolności do pracy w ciągu dwóch dni uniemożliwiała skarżącej również okazanie przedmiotu oględzin, która to czynność co do zasady nie wiąże się z koniecznością podejmowania jakichkolwiek wyczerpujących działań, tym bardziej, że oględziny miały być przeprowadzane w miejscu zamieszkania skarżącej. Z informacji o zwolnieniu lekarskim nie wynika, aby skarżąca miała leżeć, ani żadna inna okoliczność uniemożliwiająca udostępnienie przedmiotu oględzin. Nawet gdyby okazało się, że stan zdrowia skarżącej rzeczywiście uniemożliwił jej nie tylko wykonywanie pracy zarobkowej, lecz również osobisty udział w oględzinach i okazanie ich przedmiotu, skarżąca zawsze mogła posłużyć się inną osobą, tym bardziej, że jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Osobisty udział strony w oględzinach nie jest bowiem obligatoryjny. Strona w postępowaniu administracyjnym posiada zaś nie tylko uprawnienia, lecz ciążą na niej również obowiązki, a takim obowiązkiem jest niewątpliwie okazanie (udostępnienie) przedmiotu, który jest we władaniu strony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odstąpienia przez organ od zbadania kwestii faktycznej niemożności udziału skarżącej w czynnościach związanych z jej chorobą i poprzestania jedynie na wskazaniu, że zaświadczenie o niezdolności do pracy nie będzie wystarczającym dowodem na niemożność udziału w czynnościach zaplanowanych przez organ stopnia podstawowego. Przede wszystkim ocena stanu zdrowia skarżącej nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych lekarza, który wystawia zaświadczenie lekarskie, gdyż ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd nie mają wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Rola organu nadzoru w toczącym się postępowaniu sprowadza się do oceny, czy okazany przez skarżącą dowód stanowi uzasadnienie przyczyny jej nieobecności i w rezultacie prowadzi do braku okazania przedmiotu oględzin, do których była zobowiązana skarżąca. Z materiału dowodowego wynika, że pełnomocnik skarżącej przesłał wiadomość e-mail informując o wystawieniu skarżącej zwolnienia lekarskiego na okres od 28 do 29 marca 2024 r., zaś organ stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ten dowód ocenił. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niedoręczenia zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin samej skarżącej, a jedynie jej pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Wskazane unormowanie nie zawiera wyjątków. Z żadnego przepisu nie wynika, aby zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin miało być kierowane do strony postępowania, a nie do jej pełnomocnika, jeśli taki został ustanowiony. Relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego. Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. II OSK 2883/20). W rozpoznawanej sprawie skarżąca już raz została ukarana przez PINB grzywną, w wysokości 50 zł, za nieokazanie przedmiotowej nieruchomości (postanowieniem z 29 lutego 2024 r.). Bezsporne jest, że skarżąca dysponowała przedmiotem oględzin, a zatem wskutek nieudostępnienia przez nią lub jej pełnomocnika w dniu oględzin nieruchomości będącej jej przedmiotem, uniemożliwiono pracownikom PINB dokonanie czynności dowodowej. Ukaranie skarżącej grzywną w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., za ponownie nieokazanie przedmiotu oględzin, było więc w pełni prawidłowe. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.