II SA/Ke 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009r. sprawy ze skargi D. C. i D. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania na rzecz D. C. oraz D. B. za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1993/2 o powierzchni 0.0231 ha, położoną w O., zajętą pod drogę publiczną pod nazwą "[...]". Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 15 maja 2007r. Wojewoda stwierdził – na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – nabycie przez Powiat prawa własności w/w nieruchomości, będącej w dniu 31 grudnia 1998r. własnością M. i A. małż. B.. Na podstawie wniosku M. B., powołanej decyzji uwłaszczeniowej oraz operatu szacunkowego decyzją z dnia 24 czerwca 2008r. Starosta w oparciu o art. 73 ust. 4 cyt. ustawy ustalił na rzecz M. B. oraz spadkobierców zmarłego w 2003r. A. B. odszkodowanie z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Decyzją z dnia 30 września 2008r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. B., D. C. i D. B., uchylił w całości w/w decyzję z dnia 24 czerwca 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano przy tym na wydanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia w zakresie odmiennym od wynikającego z wniosku złożonego wyłącznie przez M. B.. Mianowicie orzeczono o przyznaniu odszkodowania na rzecz D. C. i D. B., uznając bezzasadnie te osoby za strony postępowania. Starosta, rozpatrując ponownie złożony przez M. B. wniosek, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania na rzecz D. C. i D. B., mając na względzie okoliczność, iż osoby te nie złożyły w niniejszej sprawie stosownego wniosku. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli D. C. i D. B., argumentując że brak uznania ich przez Starostę za strony postępowania jest sprzeczny z przepisami art. 28, 30 § 1, 33 § 1, 3 i 4 k.p.a. oraz art. 209 k.c. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając art. 73 ust. 1 i 4 cyt. cyt. ustawy z dnia 13 października 1998r., wskazał iż D. C. i D. B. nie mogą być uznani za strony postępowania odszkodowawczego, ponieważ nie spełnili jednej z dwóch niezbędnych przesłanek, to jest nie złożyli wniosku o odszkodowanie. Natomiast wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez matkę tych osób – M. B. nie jest wystarczające do uznania, że wniosek ten został złożony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Mając na uwadze treść przepisu art. 209 k.c. Wojewoda podniósł, iż składając wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, każdy ze współwłaścicieli musi wystąpić we własnym imieniu, co wynika z przepisu szczególnego zawartego w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998r. Natomiast wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności, a jedynie samodzielnym uprawnieniem współwłaściciela. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wskazał, iż Starosta winien był orzec o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Natomiast orzeczenie o umorzeniu postępowania, jakkolwiek stanowi uchybienie proceduralne, to nie miało wpływu na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., SA 1539/99, LEX Nr 75555). Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli D. C. i D. B., zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy - poprzez obrazę przepisów prawa administracyjnego, a mianowicie art. 73 ust. 3 i 4 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998r. poprzez uznanie, że D. C. i D. B. nie są osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania z tytułu zajęcia pasa gruntu pod drogę publiczną, albowiem nie złożyli stosownego wniosku w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z treścią tego przepisu oraz art. 209 k.c., normującego zakres działania współwłaścicieli, gdy dochodzą oni roszczeń lub zmierzają do zachowania wspólnego prawa, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 28, art. 30 § 1, art. 33 § 1, 3 i 4 k.p.a. – wskutek pozbawienia D. C. i D. B. przyznanego prawa strony w sytuacji, gdy takie uprawnienia nabyli na mocy co najmniej pełnomocnictwa udzielonego M. B., niezależnie od przysługującego im ustawowo takiego prawa, nawet w sytuacji, gdy jako osoby najbliższe dla wymienionej nie musiały przedłożyć żadnego szczególnego pełnomocnictwa, czy to w formie pisemnej czy też do protokołu; b) obrazę przepisów postępowania administracyjnego – art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść stron: D. C. i D. B., pomimo tego, że osoby te były wcześniej jedynymi stronami odwołującymi się i pomimo takiego zakazu procesowego wynikającego z tego przepisu; c) naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie nie uwzględniającym zarzutu o naruszeniu art. 139 k.p.a., postawionym w odwołaniu od decyzji z dnia 18 lutego 2009r., oraz w niepełnym zakresie co do pozostałych zarzutów. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do skargi załączono pełnomocnictwo udzielone w dniu 30 grudnia 2005r. przez D. C. oraz D. B. ich matce M. B. – do reprezentowania ich przed organami administracji samorządowej i państwowej w sprawie złożonego wniosku o odszkodowanie za część działki zajętej pod ulicę [...] Mickiewicza w O. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, iż u podstaw wydanych w niniejszej sprawie decyzji organu I i II instancji legło ustalenie, iż D. C. oraz D. B. nie złożyli wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zdaniem organów administracji publicznej wniosek taki złożyła jedynie matka w/w osób – M. B. – w ostatnim dniu do jego wniesienia, to jest 31 grudnia 2005r. Z treści wniosku M. B. (K-I-2) wynika, iż domaga się ona ogólnie "ustalenia i wypłaty odszkodowania" w trybie 73 cyt. ustawy "za część działki nr 1387/1, zajętej pod rozbudowę ulicy [...]". Podkreślić trzeba, iż wnioskodawczyni w żadnym miejscu nie wskazuje, iż ustalenie i wypłata odszkodowania ma nastąpić tylko i wyłącznie na jej rzecz (np. przez określenie, że "domagam się ustalenia mi i wypłaty odszkodowania"). Znamienne pozostaje także, iż M. B. nie zgłaszała jakiegokolwiek sprzeciwu co do przyznania przez Starostę decyzją z dnia 24 czerwca 2008r. odszkodowania na rzecz D. C. i D. B. oraz uznania tych osób za strony prowadzonego postępowania. Wręcz przeciwnie, M. B. poparła wniesione przez skarżących odwołanie od w/w decyzji z dnia 24 czerwca 2008r. kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania przy jednoczesnej akceptacji "kwestii związanych z proporcjonalnym ustaleniem przypadających części odszkodowania". Nie można przy tym pominąć okoliczności, iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. B. przez M. B., D. C. i D. B. w udziałach po 1/3 części spadku na rzecz każdego z nich zapadło dopiero w dniu 12 marca 2007r. Tym samym, wobec niejednoznacznego zakresu podmiotowego wniosku M. B. – zwłaszcza w kontekście nieustalonego w dacie jego złożenia kręgu spadkobierców po A. B.– Starosta, mając w szczególności na uwadze, iż przedmiotowy wniosek został złożony w ostatnim dniu do jego wniesienia, winien był ustalić, czy wniosek ten M. B. złożyła wyłącznie w imieniu własnym, czy też w imieniu pozostałych następców prawnych A. B. W tym ostatnim przypadku powinien wezwać M. B. do nadesłania stosownego pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, iż z uwagi na upływ w/w terminu organ nie mógł skutecznie pouczyć strony, iż z przedmiotowym wnioskiem mogą wystąpić także pozostali spadkobiercy A. B.,zabezpieczając w ten sposób ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie można przy tym pominąć okoliczności, iż M. B., domagała się stosownego odszkodowania, wskazując na cały odcinek działki zajętej pod drogę publiczną. Powyższe okoliczności winny wzbudzić w Staroście wątpliwości co do zakresu podmiotowego złożonego wniosku. Pomimo tego organ I instancji, zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 czerwca 2008r., jak i decyzją z dnia [...], nie wezwał M. B. do wskazania, czy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożyła wyłącznie w imieniu własnym, czy również w imieniu swych dzieci – spadkobierców A. B. Stało się tak z naruszeniem dyspozycji art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Powyższych uchybień nie dostrzegł także organ odwoławczy, przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji za własne. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek ten obejmuje ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, przy wyjaśnieniu jej rzeczywistej woli, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2008r., II SA/Ol 48/08, LEX nr 480549). Z kolei stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W wyroku z dnia 7 grudnia 1984r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Jest to ściśle powiązane z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, która konkretyzuje się poprzez udzielanie stronom przez organy administracji publicznej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – tak aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Za trafny należy uznać argument skargi, iż zaniechanie obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008r., II SA/Ol 302/08, LEX nr 454327). Wskazać trzeba, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Z kolei zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w k.c. w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006r., II OSK 941/05, LEX nr 275483). Trzeba także podkreślić, iż powoływany przez skarżących przepis art. 209 k.c. nie ma wprost zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten reguluje bowiem uprawnienie każdego ze współwłaścicieli w odniesieniu do przysługującego mu przedmiotu współwłasności. Tymczasem w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, to jest 31 grudnia 2005r., prawo własności działki nr 1993/2, zajętej pod drogę publiczną pod nazwą "[...]", przysługiwało z mocy prawa niepodzielnie Powiatowi (art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998r.). Potwierdzeniem tego jest deklaratywna decyzja Wojewody z dnia 15 maja 2007r. stwierdzająca przejście prawa własności w/w nieruchomości na Powiat z dniem 1 stycznia 1999r. Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, przeprowadzi zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów procedury administracyjnej postępowanie w niniejszej sprawie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalony zakres podmiotowy złożonego w niniejszej sprawie w dniu 31 grudnia 2005r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W tym celu organ winien skierować do M. B. wezwanie do wskazania, czy przedmiotowy wniosek składała tylko w imieniu własnym, czy też w imieniu pozostałych następców prawnych zmarłego A. B., a w tym ostatnim przypadku do nadesłania odpowiedniego pełnomocnictwa. Dopiero bowiem skonkretyzowanie przez M. B. treści jej żądania pozwoli na dokładne ustalenie okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia czyniącego zadość przepisom prawa materialnego. Godzi się wskazać Wojewodzie, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 k.p.a., który dotyczy uprawnienia organu odwoławczego do uchylenia zakwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tymczasem z treści decyzji z dnia [...] jednoznacznie wynika, iż Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], wobec czego podstawą dla takiego rozstrzygnięcia winien być art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o naruszeniu art. 139 k.p.a. –poprzez wydanie decyzji organu II instancji na niekorzyść stron odwołujących się – wskazać trzeba, iż zarzut ten nie może być uwzględniony na gruncie rozpatrywanej sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda jedynie utrzymał w mocy niekorzystną dla D. C. oraz D. B. decyzję organu I instancji z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Chybione są także zarzuty o naruszeniu przez Wojewodę przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, to jej uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym w k.p.a. Zastrzeżenia można mieć jedynie co do braku ustosunkowania się przez organ do zarzutu odwołania o naruszeniu art. 139 k.p.a., jednakże uchybienie to w kontekście podniesionych wyżej okoliczności nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.