II SA/Ke 451/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Obrazów z dnia 13 czerwca 2006 r. nr XLVIII/273/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 13 czerwca 2006 r. Rada Gminy Obrazów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 14 ust. 8 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717), zwanej dalej "u.p.z.p.", stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów w granicach sołectw gminy z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Obrazów nr XXX/176/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., podjęła uchwałę nr XLVIII/273/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach sołectw gminy. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z 13 czerwca 2006 r. (zwanej dalej m.p.z.p.) w części obejmującej postanowienia dotyczące jej działki nr [...] o pow. 0,3100 ha, położonej w miejscowości C., gmina Obrazów, znajdującej się na obszarze oznaczonym w części graficznej symbolem C64R – tereny rolnicze. W tym zakresie skarżąca sformułowała zarzut przekroczenia przez Radę Gminy Obrazów władztwa planistycznego – poprzez objęcie w m.p.z.p. ww. działki tym właśnie symbolem, co skutkuje ograniczeniem praw właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością wobec wprowadzenia nieuzasadnionych wymagań, w tym w zakresie możliwości zabudowy, modernizacji czy też innych działań na tych działkach, takich jak utrzymanie istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów zabudowy zagrodowej. Minimalną wielkość nowotworzonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami przewidziano na 20 ha, dopuszczając utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jej przebudowę, remont i rozbudowę o maksymalnie 50% powierzchni istniejącej zabudowy, a także nakaz ochrony otuliny biologicznej cieków, co ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości, naruszając uprawnienia właścicielskie. W załączeniu przedstawiono m.in. odpis zwykły księgi wieczystej obejmującej ww. działkę oraz skierowane do organu 11 czerwca 2025 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. Ponadto wskazano, że działka nr [...], posiadająca dostęp do drogi publicznej, znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr [...], na której zlokalizowane jest siedlisko. W tym kontekście skarżąca, powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r. o sygn. akt K 11/94, wskazała że w odniesieniu do jej działki doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Końcowo, zwrócono uwagę, że interpretacja zapisów m.p.z.p. ma miejsce w procesie budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że określone w m.p.z.p. przeznaczenie działki jako terenów rolnych (symbol "C64R") z ograniczeniem zabudowy, miało na celu zachowanie ładu przestrzennego, ciągłości terenów rolnych oraz ochronę środowiska przyrodniczego – co jest zgodne z polityką przestrzenną gminy realizowaną na obszarach wiejskich. W tym kontekście brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, gdyż akt ten został podjęty zgodnie z prawem. W piśmie z 7 listopada 2025 r. skarżącą sprecyzowała żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej – w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce nr [...] o pow. 0,3100 ha, znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem - C64R w części graficznej uchwały, tereny rolnicze. Jednocześnie strona wyjaśniła, że charakter przedmiotowej działki nie ulegnie zmianie – nieruchomość ta nadal pełnić będzie funkcję rolną, jednakże z możliwością jej przyszłej zabudowy. Skarżąca dodała, że na sąsiednich działkach nr [...] i [...] są zlokalizowane budynki mieszkalne i budynek gospodarczy (działka [...]), z kolei działka nr [...] stanowi utwardzoną asfaltem drogę dojazdową. Zarządzeniem z 13 listopada 2025 r. tut. Sąd wezwał organ do nadesłania – w terminie 3 dni od doręczenia wezwania – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów (uchwała Rady Gminy Obrazów nr XXX/176/01 z dnia 28 grudnia 2001 r.) – część tekstowa oraz graficzna – z uwzględnieniem umiejscowienia i regulacji dotyczących działki nr ewid. [...], obr. C. (obecnie nr ewid. [...]). Przy odpowiedzi z 14 listopada 2025 r. organ nadesłał żądaną dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie – z uwagi na treść ostatecznie sprecyzowanego przez pełnomocnika strony żądania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Obrazów nr XLVIII/273/06 13 czerwca 2006 r., podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajduje powyższy przepis w przytoczonym powyżej brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wynika to z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Skoro zakwestionowana uchwała została podjęta 13 czerwca 2006 r., to ze względu na treść cyt. regulacji skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – którego to obowiązku dochowała – pismem z 11 czerwca 2025 r. (k. 4 akt administracyjnych), wnosząc następnie, wobec braku odpowiedzi organu (uchwałę negatywną w tym zakresie podjęto dopiero 24 lipca 2025r., k. 3 akt administracyjnych) skargę w ustawowym terminie tj. 18 lipca 2025 r. (k. 43 akt sądowych). Mając zaś na uwadze, że A. K. jest właścicielką działki nr [...] o pow. 0,3100 ha, położonej w miejscowości C., gmina Obrazów, objętej zaskarżoną uchwałą, nie budzi wątpliwości Sądu legitymacja strony do zaskarżenia tego aktu prawa miejscowego, który – wobec wprowadzenia w cyt. dalej § 10 ust. 12 szeregu ograniczeń co do zabudowy na jej nieruchomości – narusza interes prawny strony, wynikający z prawa własności. W tym zakresie skarżąca formułuje zarzut przekroczenia przez Radę Gminy Obrazów władztwa planistycznego i działanie w sposób nieproporcjonalny, z naruszeniem zasady równości (art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP) – wobec ograniczenia jej praw właścicielskich do swobodnego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane poprzez objęcie jej działki symbolem C64R – tereny rolnicze. Jednakże samo naruszenie interesu prawnego lub prawa nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. o sygn. II OSK 796/12). W tym miejscu należy przytoczyć powoływany przez stronę na str. 6 skargi (k. 8 akt sądowych) przepis § 11 ust. 12 m.p.z.p. (uwidoczniony na k. 72 akt administracyjnych), zgodnie z którym dla terenów rolniczych oznaczonych m.in. symbolami C53-70 ustala się: "1) Utrzymuje się istniejące tereny upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów zabudowy zagrodowej. Minimalna wielkość nowo tworzonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami wynosi 20 ha. 2) Utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, dopuszcza się jej przebudowę, remont i rozbudowę o maksymalnie 50% powierzchni istniejącej zabudowy. 3) nakaz ochrony otuliny biologicznej cieków". Istotne zarazem w tym zakresie jest sprecyzowanie żądania skargi, zawarte w piśmie procesowym z 7 listopada 2025 r. (k. 66 akt sądowych), w którym profesjonalny pełnomocnik skarżącej (adwokat) wniósł "o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej – w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce nr [...] o pow. 0,3100 ha [...], znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem - C64R w części graficznej uchwały, tereny rolnicze". Jednocześnie wyjaśniono, że charakter przedmiotowej działki nie ulegnie zmianie – nieruchomość ta nadal pełnić będzie funkcję rolną, jednakże z możliwością jej przyszłej zabudowy. Tym samym, skarżąca nie kwestionuje ustanowionych przez lokalnego prawodawcę ograniczeń związanych z relewantnym prawnie charakterem zabudowy zagrodowej, wyrażając jedynie podgląd o "zakazie zabudowy zagrodowej" na jej działce i jednoznacznie, w sposób ostateczny kwestionując wyłącznie tę ostatnią zasadę. Analizując samą treść cyt. § 11 ust. 12 pkt 1 i 2 m.p.z.p. nie sposób podzielić stanowiska skarżącej o wyłączeniu w ten sposób prawa do zabudowy zagrodowej jej działki nr [...], objętej na załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały symbolem [...] Mianowicie, z wykładni językowej, literalnej wynika bowiem, że lokalny prawodawca w odniesieniu do tego obszaru – terenów rolniczych: - po pierwsze, ustanowił expressis verbis – ograniczone co do lokalizacji obiektów zabudowy zagrodowej – prawo do zabudowy w ten sposób przedmiotowego obszaru; - po drugie, akcentując w pozostałym zakresie ograniczenie, polegające na utrzymaniu istniejącej zabudowy mieszkaniowe z dopuszczeniem jej przebudowy, remontu i rozbudowy o maksymalnie 50% powierzchni istniejącej zabudowy. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z definicją zawartą § 4 pkt 13 m.p.z.p. (k. 58 akt administracyjnych) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Co się zaś tyczy powoływanego przez stronę w załączeniu do skargi pisma wydanego z upoważnienia Wójta Gminy Obrazów w dniu 12 maja 2025 r. (k. 19 akt sądowych), stanowiącego odpowiedź na jej wniosek z 17 kwietnia 2025 r., należy zauważyć, że nie jest to akt o charakterze władczym – decyzja administracyjna, kształtująca sytuację prawną konkretnego adresata – i dlatego jego treści – stanowiącej jedynie swoistą interpretację obowiązujących przepisów m.p.z.p. – nie sposób odnieść do oceny legalności przez Sąd kwestionowanych przez skarżącą regulacji tego planu. Mianowicie, w piśmie tym poinformowano stronę, że "działka nr ewid. [...] położona w msc. C. zgodnie obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Obrazów, zatwierdzonym Uchwałą Nr XLVIII/273/06 Rady Gminy Obrazów w dniu 13 czerwca 2006 r., leży na terenie oznaczonym symbolem: C64R - tereny rolnicze. Na w/w działce nie ma możliwości zabudowy budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej." Jednocześnie wskazano, że przesłany wniosek zostanie uwzględniony w trakcie przygotowywania nowego dokumentu planistycznego – miejscowego planu ogólnego. W omawianej sytuacji zaakcentować trzeba, że to uchwała Rady Gminy Obrazów nr XLVIII/273/06 z 13 czerwca 2006 r. stanowi źródło prawa i w zaskarżonym ostatecznie przez stronę zakresie podlega kontroli tut. Sądu. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Brak było podstaw by rozpoznawać legalność zaskarżonych regulacji przez pryzmat powoływanego przez skarżącą pisma informującego, wydanego z upoważnienia Wójta Gminy Obrazów. Natomiast kontrola samych kwestionowanych przepisów m.p.z.p. – dopuszczających prawo zabudowy w zakresie lokalizacji obiektów zabudowy zagrodowej (z jednoczesnym ograniczeniem zabudowy mieszkaniowej do istniejącej, jak również do jej przebudowy, remontu i rozbudowy) – nie wykazała zasadności stanowiska strony skarżącej. W pewnym sensie sama skarżąca podziela wyrażony powyżej pogląd Sądu, wskazując w uzasadnieniu skargi – skierowanej na cyt. regulację m.p.z.p. – że interpretacja takich zapisów m.p.z.p. ma miejsce w procesie budowlanym, w którym właściwie organy administracji dokonują wówczas wykładni jego zapisów na potrzeby sprawdzenia zgodności danej inwestycji z zawartymi w nim postanowieniami – na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 (lit. a) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogą zatem prowadzić do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie. Mając jednak na uwadze brak związania przez Sąd zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) należało przejść do oceny zgodności zaskarżonych przepisów z art. 28 u.p.z.p., który stanowił, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w dacie wydania m.p.z.p.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tych właśnie względów tut. Sąd wezwał organ do nadesłania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów (uchwała Rady Gminy Obrazów nr XXX/176/01 z dnia 28 grudnia 2001 r.) – część tekstowa oraz graficzna – z uwzględnieniem umiejscowienia i regulacji dotyczących działki nr ewid. [...], obr. C. (obecnie nr ewid. [...]). Ostatecznie, wobec nadesłania żądanej dokumentacji, obrazującej obszar, na którym położona jest działka nr [...] jako "tereny upraw rolnych" (k. 97 akt sądowych) brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia powyższym wymogom. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.