II SA/Ke 453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009r. sprawy ze skargi Cz. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. II SA/Ke 453/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Cz.P., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.S. i M.B. – PPHU "[...]" w S. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazową i elektryczną oraz z przyłączami: kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe i gazowym z instalacją zbiornikową gazu płynnego propan-butan o pojemności 2700 dm³ (zbiornik naziemny) oraz parkingiem na 5 miejsc postojowych, na działce o nr [...] położonej w S.- K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku handlowo-usługowego, przy czym wniosek w tym zakresie złożył Cz.P. – jako właściciel sąsiedniej działki – uzasadniając go tym, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone przez Cz.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Ke 241/09 oddalił powyższą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1729/07 uchylił powyższe orzeczenie WSA w Kielcach oraz decyzje Wojewody z dnia [...] i Starosty z dnia [...]. Przytaczając treść art. 145 § 1 kpa, art. 148 § 1 i 2 kpa i art. 147 kpa, Wojewoda ustalił, że wniosek Cz.P, o wznowienie postępowania dotyczył decyzji ostatecznej i został on złożony z zachowaniem ustawowych terminów, zaś określona przez wnioskującego przyczyna, dotycząca okoliczności, że nie brał on bez własnej winy udziału w postępowaniu, mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo wydał, na podstawie art. 149 § 1 kpa, postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w myśl przepisu art. 149 § 2 kpa, badając merytorycznie, czy zachodzą rzeczywiste przesłanki do wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności organ I instancji dokonał ustaleń, czy Cz.P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przytaczając treść art. 28 kpa, organ odwoławczy wskazał, że dla istnienia przymiotu strony konieczne jest wystąpienie powiązania podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przy czym pojęcie strony precyzuje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podał, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości ) przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że niniejsza inwestycja usytuowana jest na działce o Nr [...], położonej w S.- K. przy ul. [...] w odległości 12 m od granicy działki Nr [...], której współwłaścicielem jest Cz. P. Ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazują natomiast, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowo-usługowego, w którym mieścić się będzie punkt usługowo – handlowy zakładu pogrzebowego, nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z charakterystyką ekologiczną zawartą w projekcie budowlanym, w wyniku realizacji niniejszej inwestycji nie przewiduje się wystąpienia zagrożeń dla środowiska oraz dla higieny i zdrowia użytkowników, a zatem analizowane przedsięwzięcie podlega jedynie przepisom ustawy Prawo budowlane, zaś obszar oddziaływania obiektu wyznacza się na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wskazał, że z prawidłowych ustaleń organu I instancji wynika, iż usytuowanie wszystkich projektowanych obiektów, których dotyczy decyzja Starosty z dnia [...], tj. budynku handlowo- usługowego, miejsc postojowych, zbiornika na nieczystości płynne (szamba) i zbiornika gazu płynnego propan-butan, nie narusza przepisów cytowanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z analizy tej jednoznacznie wynika, że usytuowanie projektowanych obiektów nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego wynikających z ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki, a zatem legitymuje się on jedynie interesem faktycznym. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Cz.P. nie jest stroną w sprawie wydania T.S. i M.B. pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Cz.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że organy administracji naruszyły prawo poprzez wydanie pozwolenia na budowę zakładu pogrzebowego, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym ma powstać inwestycja przeznaczony jest pod budowę domków jednorodzinnych i ewentualnie nieuciążliwe usługi, do których nie można zaliczyć zakładu pogrzebowego. Ponadto, w ocenie skarżącego, organy naruszyły art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż wydanie pozwolenia na budowę narusza uzasadniony interes osób trzecich, bowiem sąsiedztwo zakładu pogrzebowego znacznie obniży wartość działki i ograniczy korzystanie z niej. Lokalizacja zakładu pogrzebowego spowodowała, że obecnie działka Cz.P. nie przedstawia żadnej wartości, a co więcej, ze względu na charakter prowadzonej działalności, będzie negatywnie wpływać na życie skarżącego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na wstępie podnieść należy, że Wojewoda (podobnie jak Starosta) prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, związany był - w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a - oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1729/07. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia NSA stanął na stanowisku, że nie można w drodze odmowy wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówić osobie, która uważa się za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, możliwości wykazania interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej roszczenia. W świetle przepisu art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a, pogląd prawny przedstawiony w tej sprawie wiąże także Wojewódzki Sąd Administracyjny przy obecnie dokonywanej kontroli zaskarżonego aktu. W wykonaniu zaleceń zawartych w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...], a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a. W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zadaniem organu – po wznowieniu postępowania - było więc ustalenie, czy Cz.P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, bowiem tylko w tym przypadku skarżący mógłby powoływać się skutecznie na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazać należy, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, stosownie do treści art. 28 kpa decyduje istnienie interesu prawnego, wykazanego przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Jednakże krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak trafnie wskazał organ, został uregulowany przez przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania z kolei należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Jeśli chodzi o ocenę interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, to w stanie faktycznym sprawy organy zobowiązane były zbadać, czy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150 j.t.), wprowadzające ograniczenia w zakresie realizacji planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227 ze zm.). Słusznie też zostało przyjęte, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku handlowo-usługowego, przeznaczonego do prowadzenia zakładu pogrzebowego, wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami oraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, z instalacją zbiornikową gazu płynnego propan-butan o pojemności 2700 dm ³ oraz parkingiem na 5 miejsc postojowych, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Nie mają zatem w sprawie zastosowania ograniczenia, o jakich mowa w art. 135 i 136 ustawy Prawo ochrony środowiska. W stanie faktycznym sprawy obszar oddziaływania obiektu budowlanego będzie natomiast ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmian.), zwanego dalej rozporządzeniem. Z ustaleń organu I instancji wynika, że usytuowanie budynku handlowo - usługowego spełnia wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, gdyż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obiekt planowany jest w odległości 12 m od granicy działki skarżącego (rozporządzenie przewiduje minimalne odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Przepisów rozporządzenia nie narusza również projekt budowlany w zakresie, w jakim dotyczy odległości od granic z działką Cz. P.: - parkingu na 5 miejsc postojowych (dozwolona odległość w świetle § 19 ust.2 pkt 2 rozporządzenia to minimum 6 m, która została zachowana), - usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe (zgodnie z § 36 ust.1 pkt 2 rozporządzenia minimalna odległość to 7,5 m od granic z działką sąsiednią, w stanie faktycznym sprawy odległość ta wynosi 34,80 m), - usytuowania zbiornika gazu płynnego propan –butan. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że zbiornik gazu płynnego usytuowany został w odległości ponad 20 m od granicy z działką skarżącego, podczas gdy w myśl § 179 ust. 6 w zw. z § 179 ust.4 rozporządzenia, minimalna odległość w niniejszym przypadku wynosi 1,5 m. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację organu, że Cz.P. nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia, gdyż jak słusznie uzasadniły to organy administracji, działka będąca jego własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zdołał zaś wykazać w oparciu o przepisy prawa materialnego, że budowa obiektu budowlanego w sąsiedztwie jego działki spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z należącej do niego nieruchomości. Podkreślić także należy, że podnoszone w skardze argumenty dotyczące obniżenia wartości jego nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo zakładu pogrzebowego oraz wskazujące na negatywny wpływ charakteru tego typu działalności gospodarczej na życie jego rodziny, przemawiają jedynie za istnieniem interesu faktycznego skarżącego, który nie uprawnia do uznania, że ma on przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że pojęcie strony może wynikać jedynie z przepisów prawa materialnego, które pozwalają na ustalenie uprawnienia lub obowiązku. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, by działka będąca własnością Cz.P. znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, organy administracji prawidłowo przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało konieczność odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Ustalając prawidłowo, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ nie mógł badać zasadności merytorycznych argumentów podnoszonych przez Cz.P., jak np. zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej oparta o art. 151 § 1 pkt 1 kpa wynika bowiem wyłącznie z faktu, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151.