II SA/Ke 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. D. oraz Z., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 24.04.2012r. G. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 500m2) wraz z budową parkingu dla samochodów osobowych, na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z treści art. 60 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647). Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. D., kwestionując szczegółowe parametry techniczne przyjęte dla ww. inwestycji. Odwołanie wniósł również Z., wskazując m. in. że istniejący budynek przeznaczony do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy jest w złym stanie technicznym – co skutkowało przeznaczeniem tego obiektu do rozbiórki. Mając na uwadze powyższe pismem z dnia 4.02.2013r. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach, w tym zarzutu dotyczącego przeznaczenia obiektu do rozbiórki. W odpowiedzi z dnia 13.02.2013r. Prezydent Miasta stwierdził, że nie ma obowiązku ustosunkowywać się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, dodając, że na wydanie zakwestionowanej decyzji pozwolił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pismem z dnia 15.03.2013r. organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wyjaśnienie kwestii wskazanych w odwołaniu dot. stanu technicznego przedmiotowego budynku. W odpowiedzi z dnia 20.03.2013r. organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że decyzją z dnia 27.01.2009r. nakazał wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego przy [...]. Ponadto odrębną decyzją z dnia 28.11.2011r. Prezydent Miasta udzielił A. G. pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego i gospodarczego, usytuowanych przy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreśliło, że przedmiotem wniosku G. K. nie była budowa od podstaw nowego obiektu budowlanego, ale rozbudowa, nadbudowa i przebudowa już istniejącego budynku. Tymczasem opisana powyżej, pozostająca w obrocie prawnym, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28.11.2011r. stała się ostateczna w dniu 2.01.2012r. i podlega wykonaniu. W tym zakresie organ podniósł, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu – dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jest dopuszczalna, natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 26.10.2012r. była ocena dopuszczalności rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W rezultacie, wobec wydania dla budynku mieszkalnego, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, brak jest podstaw prawnych do dokonania oceny dopuszczalności jego przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Nie można bowiem zezwolić na rozbudowę budynku, który wcześniej nakazano rozebrać. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. K., podnosząc zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rażącego naruszenia słusznego interesu strony postępowania. Zdaniem skarżącej, przesłanki, jakie legły u podstaw wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia, nie są wystarczające do uchylenia pozytywnej decyzji organu I instancji, a tym bardziej do umorzenia prowadzonego w tym zakresie postępowania. G. K., przyznając że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego i gospodarczego, zakwestionowała stanowisko Kolegium o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie strona podkreśliła, że decyzja o warunkach zabudowy nie daje podstaw do prowadzenia robót budowlanych związanych z nadbudową, rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego, stwierdzając jedynie warunki po spełnieniu których można wystąpić o pozwolenie na budowę. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy, przebudowy przedmiotowego budynku byłoby bezpodstawne wyłącznie w przypadku wykonania rozbiórki tego obiektu. Skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją typu postulatywnego, co oznacza, że na jej podstawie nie można niczego wybudować, ani wyburzyć. Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) można stwierdzić, że skoro w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja na rozbiórkę obiektu budowlanego to nie można wydać decyzji udzielającej pozwolenia na jego nadbudowę, rozbudowę i przebudowę. Dodatkowo G. K. podkreśliła, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą "wykonanie odbudowy lub rozbiórki budynku", co jednoznacznie wskazuje, że budynek można także nadbudować, rozbudować i przebudować doprowadzając jego stan techniczny do stanu pozwalającego na jego użytkowanie. Ponadto, przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest typowym nakazem rozbiórki, gdyż o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wystąpił inwestor (nie zaś organ z urzędu), tak więc ww. decyzja może być na jego wniosek w każdym momencie uchylona. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa – pomimo częściowej wadliwości jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego przez skarżącą przedsięwzięcia i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, że zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, przyjęty w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, jest niesporny. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych: - decyzją z dnia 27.01.2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego przy [...] (k. 408), - decyzją dnia 28.11.2011r. Prezydent Miasta udzielił A. G. pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego i gospodarczego, usytuowanych przy ul. [...] (k. 409), - G. K. złożyła w dniu 24.04.2012r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy (uzupełniony w dniu 11.05.2012r.) dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 500m2) wraz z budową parkingu dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid.: [...] (k. 9). Strony różnią się natomiast stanowiskami co do skutków, jakie opisany stan faktyczny wywołuje w sferze przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Organ odwoławczy podkreśla bowiem niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy polegających na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku, w stosunku do którego udzielono pozwolenia na jego rozbiórkę – podczas gdy skarżąca wskazuje, że pogląd taki byłby uprawniony wyłącznie w sytuacji, gdyby rozbiórka budynku mieszkalnego została już wykonana. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że jakkolwiek powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia postępowania organu I instancji to – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – organ odwoławczy, umarzając postępowanie organu I instancji, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy istniały podstawy do umorzenia prowadzonego w tym zakresie przez organ I instancji postępowania – co słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Okoliczność ta uszła uwadze Prezydentowi Miasta – ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Nieprawidłowości te zostały usunięte przez Kolegium poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie – w trybie art. 136 K.p.a. W rezultacie ustalono, że w obrocie prawnym funkcjonują opisane powyżej ostateczne decyzje: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27.01.2009r. oraz Prezydenta Miasta z dnia 28.11.2011r. – dotyczące budynku mieszkalnego, położonego na działce [...]. W tym miejscu pokreślenia wymaga, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane na podstawie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647) mają charakter konstytutywny, w takim znaczeniu, że kształtują stan prawny terenu, którego dotyczą. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, obliguje bowiem organ administracji do orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Słuszne jest stanowisko skarżącej, która podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, a jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m.in. przedłożony projekt architektoniczno-budowlany pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób jednak nie dostrzec – jak to słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 130/13, LEX nr 1310162 – że "decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. (...) Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych." Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku – zwłaszcza jeśli zważy się na konstytutywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak również okoliczność, że rozstrzygnięcie to stanowi promesę pozwolenia na budowę. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że – jak wynika z treści wniosku G. K. (k. 8 akt administracyjnych) oraz jej skargi – dwukondygnacyjny budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...], pomimo uzyskania stosownego pozwolenia z dnia 28.11.2011r. – nie został rozebrany. Taki stan faktyczny nie oznacza jednak – jak twierdzi strona – że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, nadbudowie (o dwie kondygnacje) i przebudowie istniejącego budynku. Jak wskazano bowiem w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia 27.01.2009r., wydanej na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623), "budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym i stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a ponadto istnieje groźba jego zawalenia się". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przenosząc treść cyt. przepisów na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że złożony przez G. K. w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego na działce [...] budynku mieszkalnego – odnośnie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, zawarł nakaz usunięcia występującego zagrożenia dla ludzi i mienia poprzez wykonanie odbudowy lub rozbiórki budynku, a w jej następstwie Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu. W ocenie Sądu okoliczności te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 9.01.2012r. sygn. akt II SA/Op 495/11 "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy". W ocenie Sądu powyższa przesłanka nie została spełniona w rozpatrywanej sprawie. Do przyjęcia powyższego poglądu prowadzi zestawienie treści wniosku skarżącej – w którym domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego – z pkt 4 ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 27.01.2009r., w której nakazano A. G. (pełnomocnikowi właściciela działki) "usunąć występujące zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w terminie jednego roku od daty wykwaterowania lokatorów poprzez wykonanie odbudowy lub rozbiórki budynku". Pouczono przy tym A. G. , że "do odbudowy lub rozbiórki budynku można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia, o które należy wystąpić do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta z kompletnym wnioskiem". Jakkolwiek zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o warunki zabudowy może ubiegać się osoba, która nie jest właścicielem działki to nie sposób uznać, aby ramy potencjalnego przedsięwzięcia takiego inwestora nie były ograniczone nakazami wydanymi przez właściwy organ kierowanymi do właściciela znajdującego się na tej nieruchomości budynku. W tym miejscu, odnosząc się do pojęcia "robót budowlanych", jakim posługuje się art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazać trzeba, że kategoria ta obejmuje nie tylko budowę, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Odnośnie "przebudowy" Prawo budowlane precyzuje, że należy przez nią rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a). Z ostatecznych decyzji administracyjnych (omówionych powyżej) wynika, że z uwagi na stan techniczny obiektu dopuszczalna jest jedynie jego odbudowa lub rozbiórka (k. 408 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy właściciel nieruchomości wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu i je uzyskał (k. 409 akt administracyjnych). W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji I – instancyjnej, jej treść była zatem determinowana wydanymi uprzednio ww. rozstrzygnięciami – co uszło uwadze Prezydentowi Miasta. Podkreślić również trzeba, że z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz z zasady praworządności ( art. 6 K.p.a.), wynika dla organów administracji publicznej obowiązek spójności (harmonizacji) działań w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego i zapobiegania wydawania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Z powyższych względów zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oceny tej nie zmienia częściowa wadliwość uzasadnienia decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyraźnie nie zaakcentował skutków prawnych jakie dla rozstrzygnięcia sprawy wywołała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...], wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, koncentrując się zasadniczo na decyzji Prezydenta Miasta udzielającej pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Tymczasem to właśnie pierwsza z wymienionych decyzji – w której zawarto nakaz usunięcia występującego zagrożenia dla ludzi i mienia poprzez wykonanie odbudowy lub rozbiórki budynku – determinuje treść podjętych w stosunku do tego obiektu następnych rozstrzygnięć. Natomiast pozwolenie na rozbiórkę stanowi jedynie konsekwencję wydania opisanej decyzji o wyłączeniu przedmiotowego budynku z użytkowania. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.