II SA/Ke 453/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Z. E. C. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Z. E. C. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. z dnia 30 czerwca 2022 r.; II. zasądza od Zakładu Energetyki Cieplnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Starachowicach na rzecz S. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. (zwane dalej "Stowarzyszeniem") 3 czerwca 2022 r. złożyło do Z. E. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej też jako "ZEC", "Zakład") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kserokopii wszelkiej korespondencji, dokumentacji oraz oświadczeń wiedzy i woli dotyczącej realizacji umowy nr [...] zawartej pomiędzy ZEC Sp. z o.o., a generalnym wykonawcą firmą C. P. S.A. z siedzibą w K. ul. [...] (dalej "Spółka", "C. P."); 2) przekazania wskazanych powyższej kserokopii od daty zawarcia ww. umowy do daty odpowiedzi na wniosek. Pismem z 10 czerwca 2022 r. organ zwrócił się do Stowarzyszenia o wyjaśnianie, czy wniosek odnosi się zarówno do korespondencji kierowanej przez ZEC do Spółki, jak i do korespondencji kierowanej przez Spółkę do ZEC. W odpowiedzi Stowarzyszenie pismem z 14 czerwca 2022 r. wyjaśniło, że wniosek dotyczy korespondencji kierowanej, jak również otrzymywanej przez ZEC od Spółki w związku z realizacją ww. umowy. Organ pismem z 30 czerwca 2022 r., w odpowiedzi na wniosek z 3 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i wyjaśnienie zakresu tego wniosku z 14 czerwca 2022 r., wskazał, że dokumentacja objęta wnioskiem stanowi dokumenty wewnętrzne ZEC i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, z tego powodu odmówił udostępnienia tej dokumentacji. Organ wskazał, że dokonał szczegółowej analizy korespondencji i każde z pism zweryfikował w kontekście ustalenia, czy stanowi ono dokument wewnętrzny. Analiza ta wykazała, że Spółka wystosowała do ZEC 30 pism, z których: - 10 dotyczyło bieżących rozliczeń w związku z umową wykonawczą; - 2 dotyczyły skutków wojny na Ukrainie i realizacji umowy podwykonawczej; - 6 dotyczyło uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego; - 7 dotyczyło przedstawienia umowy podwykonawczej; - 2 dotyczyło harmonogramu realizacji prac; - 1 dotyczyło kwestii technicznych związanych z realizacją; - 2 dotyczyły szeroko pojętej działalności biznesowej wykonawcy. Natomiast ZEC wystosował do Spółki 15 pism, z których: - 7 dotyczyło bieżących rozliczeń w związku z umową; - 3 dotyczyło umów podwykonawczych; - 1 dotyczyło harmonogramu realizacji prac; - 3 dotyczyło uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego; - 1 dotyczyło korzystania przez wykonawcę z materiałów marketingowych. W ocenie organu, treść i zakres wskazanej i przeanalizowanej korespondencji wyraźnie wskazuje, że odnosi się ona zasadniczo do wymiany informacji i materiałów niezbędnych z punktu widzenia realizacji umowy zawartej pomiędzy stronami. Jednocześnie korespondencja ta nie prowadziła do zmiany umowy lub zasad realizacji inwestycji wynikających z tej umowy. Dodatkowo dwa pisma skierowane przez Spółkę i jedno skierowane przez ZEC odnosiły się wyłącznie do kwestii działalności biznesowej lub marketingowej Spółki, która to działalność pozostaje poza zakresem kompetencji władczych organu i miały one charakter wyłącznie informacyjny, nie dotyczyły żadnych decyzji lub stanowisk. Stowarzyszenie 14 lipca 2022 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w szczególności, że żądana korespondencja bezpośrednio dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego i w znacznej mierze kwestii związanych z gospodarowaniem przez ZEC majątkiem publicznym. Decyzją z [...] lipca 2022 r. znak: [...] Inne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej "ustawą", po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 14 lipca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzji z 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, wskazując w szczególności, że dokumentacja, o której mowa w omawianym wniosku, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Składają się na nią pisma o charakterze wewnętrznym, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Zdaniem organu, nie sposób uznać, że wchodzi ona w zakres któregokolwiek z obszarów wskazanych przez Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZEC podniósł, że fakt, iż spółka komunalna realizuje zadania publiczne nie oznacza automatycznie, że jest ona zobowiązana do udostępniania wszelkiej wewnętrznej dokumentacji. Gdyby tak było, ustawodawca nie sformułowałby art. 6 ustawy, bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne byłyby zobowiązane do udostępniania każdej osobie, która wystąpi z odpowiednim wnioskiem, wszelkich dokumentów znajdujących się w ich zasobach. W ocenie organu, także realizowanie inwestycji celu publicznego i kwestii związanych z gospodarowaniem majątkiem publicznym nie może przesądzić o konieczności zakwalifikowania korespondencji z wykonawcą jako informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ZEC stwierdził, że w decyzji z 30 czerwca 2022 r. organ nie tylko wymienił szczegółowo, jakie pisma wchodzą w skład korespondencji prowadzonej z wykonawcą, ale także podał ich dokładną liczbę. Podjęto zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał sprawy, a także zawarto w decyzji wszelkie wymagane prawem elementy. Ustalono bowiem, co zawiera żądana korespondencja, a nawet jaką jej ilość organ posiada, następnie dokonano segregacji dokumentów według kryteriów dokumentów wewnętrznych i urzędowych. Wszystkie dokumenty prawidłowo zakwalifikowano jako wewnętrzne. Dokumentacja objęta wnioskiem nie zawiera żadnego finalnego stanowiska tak ZEC, jak i Spółki, które wpływałoby na zmianę relacji stron wynikającej z umowy nr [...] Dokumentacja ta nie zawiera również żadnych decyzji administracyjnych, które byłyby wydawane przez ZEC lub Spółkę. Korespondencja w sprawie bieżącego prawidłowego realizowania obowiązków wynikających z umowy nr [...] zawiera wzajemne stanowiska stron co do bieżącej realizacji obowiązków obu stron. W skardze z 29 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu, Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie są objęte obowiązkiem ich przekazania wnioskodawcy w drodze dostępu do informacji publicznej; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na rzekomą okoliczność, że są to dokumenty wewnętrzne. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji z 30 czerwca 2022 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło w szczególności, że ze swej istoty komunalne spółki prawa handlowego zakładane są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych i kwestię tę reguluje ustawa o gospodarce komunalnej. Strona skarżąca zauważyła, że w przypadku ZEC takimi zadaniami jest dostarczanie ciepła oraz organizacja transportu miejskiego. Jedną z prowadzonych przez ZEC spraw jest realizacja ww. umowy, zawartej ze Spółką w celu wykonania inwestycji pn. Instalacja Odzysku Energii w S.. Jest to również inwestycja celu publicznego. Dalej Stowarzyszenie powołało się na treść art. 6 ustawy, wywodząc, że obowiązkiem organu jest w szczególności udostępnienie korespondencji związanej z realizacją przedmiotowej umowy, a nadto z: bieżącym rozliczeniem w związku z umową wykonawczą, skutkami wojny w Ukrainie i realizacji umowy podwykonawczej, przedstawienia umowy podwykonawczej, harmonogramu realizacji prac, kwestii technicznych związanych z realizacją, bieżących rozliczeń w związku z umową, umów podwykonawczych, uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego. Zdaniem Stowarzyszenia, korespondencja w żądanym zakresie dotyczy bezpośrednio realizowanej inwestycji celu publicznego i w znacznej mierze kwestii związanych z gospodarowaniem przez ZEC majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także przeprowadzenie rozprawy. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodając, że zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie nie są trafne i są ponawiane bez najmniejszej refleksji nad uzasadnieniem skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzje wydane w tej sprawie przez Inne naruszają prawo w stopniu, który wymagał ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ, na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2022 r., wydał zaskarżoną decyzję, utrzymując w mocy odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902; dalej "ustawa"). Wnioskiem z 3 czerwca 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do ZEC o udostępnienie kserokopii wszelkiej korespondencji, dokumentacji oraz oświadczeń wiedzy i woli dotyczącej realizacji umowy nr [...] zawartej pomiędzy ZEC a Generalnym Wykonawcą - Spółką C. P.. Zakład nie miał wątpliwości, że jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w kontekście żądanych informacji określonych w ww. wniosku Stowarzyszenia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Kwestią sporną pozostaje ocena, czy objęte przedmiotowym wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem organu, dokumentacja, o której mowa w przedmiotowym wniosku, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Składają się na nią pisma o charakterze wewnętrznym, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Organ wyjaśnił, że dokumentacja objęta wnioskiem zawiera szereg pism służących informacji, niezbędnych dla bieżącego prawidłowego realizowania obowiązków wynikających z umowy nr [...]; ponadto w dokumentacji zawarte są wzajemne stanowiska stron co do bieżącej realizacji obowiązków obu stron wynikających z ww. umowy. Zakład dokonał szczegółowej analizy korespondencji, którą Control Process wystosował do ZEC i którą ZEC wystosował do C. P.. Ocena trafności tego stanowiska organu wymaga poczynienia następujących rozważań. Po pierwsze, zauważyć należy, że jak wynika z treści wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca zwrócił się do ZEC o udostępnienie nie tylko korespondencji związanej z ww. umową nr [...], ale także wszelkiej dokumentacji oraz oświadczeń wiedzy i woli dotyczącej realizacji tej umowy. Po drugie, umowa, na którą wskazuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, Stowarzyszenie precyzuje że jest to inwestycja pn. Instalacja Odzysku Energii w S.. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego na rozprawie wyjaśnił, że inwestycja jest realizowana w ramach zamówień publicznych, a wydatki zaplanowano na ok. 102 mln złotych i została zaciągnięta pożyczka w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska na ten cel. Nie ma zatem wątpliwości, że środki wydatkowane na realizację umowy mają charakter publiczny, a sama umowa została zawarta w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. ZEC realizuje zadanie publiczne w związku z tą umową. Powyższe zastrzeżenia prowadzą do wniosku, że informacje zawarte w dokumentacji dotyczącej ww. umowy co do zasady mają charakter publiczny. Informacją publiczną jest z pewnością treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2018 r. (sygn. akt I OSK 351/17), który to pogląd Sąd podziela, wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Należy jednak wskazać, iż użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 k.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalifikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z treści uzasadnień wydanych w tej sprawie decyzji nie wynika, jakie w ogóle dokumenty zostały wytworzone po zawarciu umowy nr [...] To uniemożliwia wnioskodawcy, a obecnie Sądowi, jakąkolwiek ocenę, czy wśród dokumentów dotyczących tej umowy są dokumenty urzędowe, bądź inne dokumenty, które w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierają informację publiczną. Informację publiczną będą zawierać wszystkie dokumenty o cechach dokumentu urzędowego dotyczące realizacji przedmiotowej umowy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), a nie tylko - jak twierdzi organ - decyzje administracyjne. Będą to dokumenty utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Taką informację będą zawierały także te dokumenty, których konieczność wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. wniosek wykonawcy o zmianę harmonogramu robót, aneksy do umowy, umowy podwykonawcze, protokoły odbioru robót itp. Organ rozpoznał wniosek Stowarzyszenia przede wszystkim z punktu widzenia informacji dotyczącej wzajemnej korespondencji stron kontraktu, choć Stowarzyszenie zwróciło się o wszelką dokumentację oraz oświadczenia wiedzy i woli dotyczące realizacji umowy nr [...] Aczkolwiek przywołany w uzasadnieniu decyzji z 30 czerwca 2022 r. przedmiot korespondencji pomiędzy ZEC i C. P. także wskazuje, że w związku z realizacją ww. umowy została wytworzona dokumentacja, która może zawierać informację publiczną. W szczególności taką informację mogą zawierać dokumenty wytworzone przez ZEC (nawet jeżeli w ramach korespondencji z Zakładu zostały skierowane do kontrahenta) dotyczące rozliczeń w związku z umową, umów podwykonawczych, harmonogramu realizacji prac, czy uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych do realizacji inwestycji. Jednak, jak już Sąd podkreślił wyżej, uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie - z uwagi na ich sporządzenie z naruszeniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. - nie pozwalają Sądowi na ocenę prawidłowości zakwalifikowania dokumentacji (korespondencji) związanej z realizacją ww. umowy jako dokumentów wewnętrznych. Organ powinien opisać każdy dokument (każde oświadczenie woli i wiedzy), którego nie chce udostępnić (nawet jeśli wchodzi w skład korespondencji z kontrahentem) i podać powody tej odmowy. Opis dokumentu powinien wyjaśniać, kto podpisał dokument (bądź jaką funkcję pełni ta osoba), w jakiej dacie oraz czego konkretnie dotyczy dokument. Wtedy dopiero możliwa będzie ocena, czy dokument zawiera informację publiczną, a jeśli tak, to czy z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych (art. 5 u.d.i.p.) uzasadniona jest odmowa jej udostępnienia. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z 30 czerwca 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił powyższe decyzje (pkt I wyroku). O kosztach Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te złożyły się wpis od skargi – 200 zł, koszty zastępstwa procesowego – 480 zł i 17 zł – opłata skarbowa.