II SA/Ke 455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 30 stycznia 1996 r. nr XVI/5/96 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Pierzchnica I. stwierdza nieważność § 70 ust. 4 Statutu Gminy Pierzchnica, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W dniu 30 stycznia 1996r. Rada Gminy w Pierzchnicy podjęła uchwałę nr XVI/5/96 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Pierzchnica – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W statucie Gminy, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały, § 70 ust. 4 otrzymał następujące brzmienie: "Jeżeli radny jest nieobecny na sesjach rady przez 3 kolejne posiedzenia i nie usprawiedliwił swojej nieobecności, przewodniczący rady może ten fakt podać do publicznej wiadomości wyborców w sposób przez siebie ustalony. Zgodnie z brzmieniem § 70 ust. 5 tegoż Statutu: "W razie nieobecności radnego na 3 kolejnych posiedzeniach komisji przewodniczący komisji występuje z wnioskiem do rady gminy o odwołanie radnego ze składu komisji." Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach § 70 ust. 4 i 5 uchwały Rady Gminy nr XVI/5/96 z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Pierzchnica wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zastosowaniu przez radę gminy i jej przewodniczącego oraz przewodniczącego komisji środków o charakterze restrykcyjnym, środków dyscyplinarnych wobec radnego w razie niewykonywania przez niego jego obowiązków – bez ustawowego upoważnienia i wyraźnej podstawy prawnej. Zdaniem Prokuratora, powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczą właściwości rady gminy oraz zadań przewodniczącego rady gminy oraz powołania i zasad funkcjonowania komisji stałych i doraźnych i w ich zakresie nie mieści się uprawnienie do stosowania wobec radnych środków restrykcyjnych, dyscyplinarnych w razie uchylania się radnego od wykonywania obowiązków. W uzasadnieniu stanowiska przytoczono orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów wojewódzkich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pierzchnica wniosła o jej oddalenie. Organ uznał, że Statut Gminy istotnie zawiera zapisy o charakterze dyscyplinującym radnych w przypadku uchylania się od wykonywania przez nich obowiązków radnego gminy, jednakże mieszczą się one w ramach uprawnień określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Żaden z przepisów ustrojowych nie zawiera zakazu stosowania takich środków, zatem zarówno przewodniczący rady jak i przewodniczący komisji są uprawnieni do poinformowania wyborców o naruszeniu obowiązków radnego lub wystąpieniu z wnioskiem o odwołanie ze składu komisji. Odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa stwierdzono, że w dacie uchwalania statutu, nie było ono znane radzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Odnosząc się do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora Rejonowego wskazać należy, że jego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 50 ust. 1 ustawy P.p.s.a., który to przepis dodatkowo wskazuje, że podmiot ten nie jest objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie do treści art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a., skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała, w sprawie uchwalenia statutu Gminy Pierzchnica, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, 22 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.s.g., zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy, generalny i abstrakcyjny. O normatywnym, powszechnie obowiązującym charakterze statutu gminy przesądzają także art. 40 u.s.g., jak i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172). Jest to zatem akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g., brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jego nieważności. Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii nieuregulowanych wprost w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym: 1) podania przez przewodniczącego rady do publicznej wiadomości wyborców faktu nieusprawiedliwionej nieobecności radnego na 3 kolejnych posiedzeniach rady; 2) uprawnienia rady do odwołania radnego ze składu komisji na wniosek przewodniczącego komisji, w razie nieobecności radnego na 3 kolejnych posiedzeniach komisji. Za słuszny należy uznać zarzut rażącej niezgodności § 70 ust. 4 Statutu Gminy Pierzchnica, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Pierzchnica Nr XVI/5/96 z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie uchwalenia statutu gminy Pierzchnica z przepisami art. 18 ust. 1 i ust 2, art. 19 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Prawo jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania własnych struktur wewnętrznych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji. Wyraźną kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym organizacji i zasad działania jej organów wprowadzają: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Relacje radnego ze swoimi wyborcami określa art. 23 u.s.g. stanowiąc obowiązek radnego kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami w szczególności poprzez przyjmowanie zgłaszanych postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia. Przepis ten określa charakter mandatu radnego jako mandatu wolnego, o czym świadczy nie związanie radnego instrukcjami wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do określonych działań. Za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. . Obowiązek radnego brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, nakłada art. 24 u.s.g. Powyższa regulacja nie jest poparta żadnymi sankcjami wobec radnego, który nie wykonuje określonych przepisem obowiązków. W orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że obowiązujące przepisy nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestnictwa w pracach rady, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2010, wyrok NSA z 17 listopada 1995r. SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz.13). Przedstawione stanowisko w pełni akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro w trakcie trwania kadencji rady, wyborcy nie mają wpływu na sposób wykonywania mandatu radnego, to brak podstaw do stosowania wobec radnego środków dyscyplinujących za niewykonywanie przez niego obowiązku uczestniczenia w pracach rady. Ponadto, podawanie do publicznej wiadomości wyborców faktu nieusprawiedliwionej nieobecności radnego nie mieści się w katalogu zadań wynikających z art. 19 ust. 2 u.s.g., który to przepis upoważnia przewodniczącego rady wyłącznie do organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad rady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.03.2005r. OSK 1268/04). W świetle systemowej wykładni nie można natomiast, zdaniem Sądu, podzielić interpretacji dokonanej przez skarżącego w odniesieniu do § 70 ust. 5 Statutu w brzmieniu: W razie nieobecności radnego na 3 kolejnych posiedzeniach komisji przewodniczący komisji występuje z wnioskiem do rady gminy o odwołanie radnego ze składu komisji. Jak już wyżej podniesiono, z art. 169 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniała ona swoje zadania. Z tego względu uzasadnione jest stanowisko, że Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g., rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że byt i kompetencje komisji uzależnione są od woli rady gminy, która jest samodzielna w podejmowaniu rozstrzygnięć o powołaniu lub rozwiązaniu komisji, o wyborze lub odwołaniu poszczególnych członków komisji. Wyjątek stanowią regulacje dotyczące komisji rewizyjnej i uzdrowiskowej. Według ust. 3 art. 21 u.s.g. komisje podlegają radzie gminy, stąd uznawane są za jej organy "wewnętrzne". Komisje rady tworzone są dla usprawnienia prac rady poprzez merytoryczne przygotowanie projektów uchwał rady gminy. Przez powołanie o którym stanowi art. 21 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji, albowiem ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy powołania składu osobowego komisji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.03.2005r. OSK 1268/04). Z tego względu nieuprawnione jest pozbawienie rady gminy prawa do odwołania radnego wchodzącego w skład komisji. Skoro przepis art. 21 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do odwołania radnego będącego członkiem komisji, to tym samym ustawodawca stwarza temu organowi podstawę do określenia warunków, których zaistnienie umożliwia radzie skorzystanie z uprawnienia do odwołania poszczególnych członków komisji. Zdaniem Sądu, wykładnia kwestionowanego zapisu z uwzględnieniem jego treści oraz celu w jakim ustawodawca przewidział powołanie komisji przez radę gminy prowadzi do wniosku, że dotyczy on kompetencji rady gminy. Uprawnienie rady zarówno do powołania jak i odwołania członka komisji w powiązaniu z przepisami art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 wprowadzającymi kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym organizacji i zasad działania jej organów stwarza podstawę do upoważnienia przewodniczącego komisji do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o odwołanie radnego. Ostateczna bowiem decyzja należy do wyłącznej właściwości rady. Badając legalność § 70 ust. 5 Statutu Gminy Pierzchnica Sąd uznał, że kwestionowany przepis prawa miejscowego znajduje umocowanie w ustawie o samorządzie gminnym i nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt I sentencji orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a., w pkt II sentencji w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a.