II SA/Ke 455/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w należącym do M. sklepie. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy ww. postanowienie. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672) i art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r., poz. 124) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji wniosła M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3. postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 4. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7. inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na skutek sprzeciwu złożonego przez stronę skarżącą w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, dalej zwanej ustawą. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 stycznia 2014r., sygn. akt II GPS 3/13 (ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014 2014/7-8/69, LEX nr 1408525) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Należy podnieść, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu tego sądu. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały podniósł, że w postanowieniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy, organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę i nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli, wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działania z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym. Takim postępowaniem jest bowiem postępowanie, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem zatem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego, przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia lub nałożenia obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale, że z wprowadzenia w ustawie formy rozpatrzenia sprzeciwu "postanowieniem" oraz przyznania prawa "zażalenia" na to postanowienie nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz zażalenia na to postanowienie (również w formie postanowienia), do postępowania administracyjnego. Przedmiotem sprzeciwu jest bowiem podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, których regulacja nie stanowi regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, lecz ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba poddana kontroli. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Na podstawie art. 84c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzonej kontroli, a nie można konstruować prawa przedsiębiorcy, np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienia podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 ustawy wpływają więc jedynie na faktyczną sytuację, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, gdyż odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 21 października 2014r., sygn. akt II GSK 2368/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA) Podzielając przywołane wywody Sąd orzekający w sprawie niniejszej wyraża pogląd, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji w wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności określonego w art. 84c ustawy sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych – również nie stanowią innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienia takie, zmierzające w istocie do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, nie są bowiem podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego. W konsekwencji rozstrzygnięcia te nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Postanowienia takie nie stanowią także żadnego z aktów, o jakich mowa w pozostałych przepisach art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Ponadto sądowej kontroli takich postanowień nie przewidują także przepisy ustaw szczególnych, w szczególności ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). Mając na uwadze, że skarga na postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.