II SA/Ke 456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 21 listopada 2014r. A. D. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o zmianę decyzji przyznającej jej obiady barowe na przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności od miesiąca grudnia 2014r. ze względu na utrudniony dojazd. Ponadto wniosła o zasiłek pieniężny na dofinansowanie do zakupu opału. Na powyższy wniosek decyzją z dnia 5 grudnia 2014r. organ I instancji zmienił swoją poprzednią decyzję z dnia 20 listopada 2014r. w części dotyczącej okresu przyznania posiłków w ten sposób, że obiady przyznał A. D. do dnia 30 listopada 2014r. Natomiast decyzją z dnia 5 grudnia 2014r. organ pierwszej instancji przyznał zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 110,00 zł na okres od 1 grudnia 2014r. do 31 grudnia 2014r. Odrębną decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przyznano A. D. zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu opału w kwocie 200,00 zł w miesiącu grudniu 2014r. Od ostatniej z ww. decyzji odwołanie złożyła A. D., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w wyższej wysokości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że decyzja narusza art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, jak również art. 7, art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Strona wyjaśniła, że przyznana kwota jest rażąco niska, bowiem nie da się za nią pokryć nawet części wydatków na ogrzanie domu w czasie miesiąca, przy czym brak jest innych źródeł utrzymania. A. D. zakwestionowała ponadto, że jako uzasadnienie przyznania ww. kwoty podano załącznik do zarządzenia Dyrektora MOPR nr 7/2014, ponieważ jest to akt wewnętrzny nigdzie nie publikowany, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może stanowić podstawy dla decyzji wydawanej dla obywateli. Zdaniem strony organ I instancji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego dotyczące umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wymogów dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazało że z materiału dowodowego, w tym z oświadczenia A. D. z dnia 2 grudnia 2014r. oraz aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 2 grudnia 2014r. wynika że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Strona utrzymuje się z zasiłku okresowego w wysokości 271,00 zł, przyznanego decyzją organu I instancji na okres od dnia 1 października 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. W konsekwencji, wobec bezsprzecznego spełnienia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasadnie objęto ją pomocą w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu opału. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że od dnia 10 lutego 2014r. obowiązuje zarządzenie wewnętrzne Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 30 stycznia 2014r. nr 7/2014 w sprawie ustalenia wysokości zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego. Na podstawie tego zarządzenia organ ds. pomocy społecznej określa wobec wszystkich podopiecznych MOPR m. in. wysokość zasiłku celowego na opał. Z tabeli stanowiącej załącznik do tego zarządzenia wynika, że zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 200,00 zł – 2 razy w sezonie grzewczym. Mając na względzie powyższe, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw by zarzucić, że organ I instancji, przyznając A. D. zasiłek celowy na opał w maksymalnej wysokości 200,00 zł przekroczył granice uznania administracyjnego. Wskazano przy tym, że przyznając pomoc należało uwzględnić nie tylko interes indywidualny strony, ale również potrzeby i oczekiwania innych świadczeniobiorców oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka – co wyszczególniono w piśmie przekazującym akta. Organ odwoławczy podzielił zarazem stanowisko strony, że ww. zarządzenie Dyrektora jest jedynie aktem wewnętrznym i nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, niemniej jednak zasady zawarte w tym zarządzeniu pozwalają na ocenę, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie doszukało się naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy. Podkreślono przy tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Z uwagi zaś na ograniczone możliwości finansowe organ I instancji nie może w pełni zaspokajać potrzeby osób korzystających z pomocy. Końcowo wskazano, że A. D., składając wniosek w dniu 21 listopada 2014r., została pouczona o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego zakresie przed wydaniem decyzji w siedzibie właściwego Rejonu Opiekuńczego MOPR w godz. 8.00-10.00, od poniedziałku do piątku. Co się zaś tyczy braków uzasadnienia zakwestionowanego rozstrzygnięcia, wskazanych w treści odwołania, to decyzja Kolegium braki te eliminuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. D., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest: art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., 2. art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., - stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 5 grudnia 2014r., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dokonane przez organ I instancji pouczenie o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego zakresie przed wydaniem decyzji nie umożliwiało jej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, gdyż nie wiedziała że został zebrany kompletny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji. A. D. zarzuciła, że decyzja w jej sprawie została wydana w oparciu o zarządzenie z dnia 30 stycznia 2014r., które nie jest nigdzie opublikowane i nie stanowi źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na art. 93 ust. 2 Konstytucji skarżąca wskazała, że zarządzenia nie mogą regulować praw, wolności ani obowiązków obywateli, osób prawnych i innych podmiotów niepodległych organizacyjnie podmiotowi wydającemu akt. Z tego też względu, zdaniem strony, organ nie działał w granicach uznania administracyjnego, tylko stosował bezprawnie, nie posiadając żadnego umocowania w ustawie, zarządzenie Dyrektora MOPR. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 93 ust.2 Konstytucji RP Kolegium podniosło, że podstawę do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na zakup opału stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności jej art. 39. Natomiast uregulowania zarządzenia z dnia 30 stycznia 2014r. pozwoliły jedynie dokonać oceny, że podopieczni Ośrodka znajdujący się w podobnej sytuacji życiowej (w tym finansowej) są traktowani w taki sam sposób, to jest otrzymują zasiłki celowe w takiej samej wysokości. W konsekwencji brak podstaw, aby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Prokurator Prokuratury Okręgowej , która przystąpiła do sprawy w trybie art. 8 ustawy P.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu A. D. pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu] opału w kwocie 200,00 zł w miesiącu grudniu 2014r. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącą i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym – w szczególności w wynikach zaktualizowanego wywiadu środowiskowego. Kwestią, która wywołuje zasadniczy sprzeciw A. D., jest natomiast wysokość przyznanego jej świadczenia na zakup opału, która nie odpowiada jej oczekiwaniom, przy czym skarżąca nie określiła kwoty, jaka byłaby dla niej satysfakcjonująca. W tym miejscu wskazać trzeba, że zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na zaistnienie sytuacji określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz.163 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wśród okoliczności, od których ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy społecznej w ww. formie znajduje się ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy), bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy), niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Doprecyzowaniem powyższych regulacji jest zarządzenie wewnętrzne nr 7/2014 z dnia 30 stycznia 2014r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie "w sprawie ustalenia wysokości zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego". Ze względu na treść cyt. przepisów – ściśle określających przesłanki, jakie muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału – nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowo – życiowa, w jakiej znajduje się skarżąca odpowiada wyżej wymienionym przesłankom. A. D. jest bowiem samotnie gospodarującą osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jej dochód wynosi 271,00 zł. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że od spełnienia przedstawionych powyżej warunków uzależnione jest jedynie przyznanie zasiłku celowego, natomiast sama jego wysokość została pozostawiona przez ustawodawcę uznaniu organu pomocy społecznej. Do wniosku takiego prowadzi treść art. 39 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy jedynie może (a nie musi) zostać przyznany. Wskazania jednakże wymaga, że opisany element uznaniowości nie oznacza, że wydanie decyzji w tym zakresie polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem – jak wynika z art. 7 K.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Mając na uwadze treść przepisów ustawy podnieść trzeba, że organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Z powyższych względów uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2006r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 oraz z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950). W niniejszej sprawie możliwości finansowe organu I instancji zostały odzwierciedlone w tabeli wysokości zasiłków celowych i celowych specjalnych, stanowiącej załącznik do zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 30 stycznia 2014r. nr 7/2014 (k. 13 akt administracyjnych). Przedmiotowa tabela różnicuje wysokość przysługującego zasiłków tak aby jak najlepiej rozdysponować ograniczone – ze swej istoty – środki finansowe Ośrodka przy jednoczesnym zapewnieniu, że osoby znajdujące się w podobnej sytuacji życiowej są traktowane w taki sam sposób. Oczywistą rzeczą jest bowiem niemożliwość zaspokojenia przez ośrodek pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób zgłaszających się po pomoc w żądanej przez nie wysokości. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie wykazano, że wysokość przyznanego A. D. świadczenia była uzależniona od środków, jakie przeznaczone były w tym okresie na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup opału. Podkreślić również należy, że podstawę do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na zakup opału stanowiły przepisy rangi ustawowej, a w szczególności art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie można mówić zatem o naruszeniu art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle przytoczonych ustaleń uznać należy, że organ I instancji, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 200 zł w grudniu 2014r., nie przekroczył granic przyznanego mu w tym zakresie uznania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zakwestionowane przez A. D. świadczenie nie jest jedynym, które otrzymuje z pomocy społecznej, jako że oprócz zasiłku okresowego od 1 października 2014r. do 31 grudnia 2014r. w wysokości 271 zł, w listopadzie 2014r. przyznano stronie pomoc w formie bezpłatnych świadczeń obiadowych przez 7 dni w tygodniu w okresie od 1 października 2014r. do 31 grudnia 2014r., a ponadto w grudniu 2014r. przyznano jej zasiłek celowy w łącznej wysokości 110 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może powodować uwzględnienie skargi wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem A. D. takiego uchybienia przepisom postępowania przez organy nie wykazała np. poprzez wskazanie, jakie dowody zamierzała złożyć przed organem orzekającym, co zostało jej uniemożliwione. Tym samym zarzut ten należało uznać ze bezzasadny. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności, Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania (wskazanych w skardze: art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.