II SA/Ke 459/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji tego organu Nr [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Z. i A. Z. pozwolenia na budowę instalacji gazowej wewnętrznej w budynku mieszkalno-handlowym na działce nr [...] przy ul. M. w C., z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że sprawa wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] była dwukrotnie rozpatrywana przez organ odwoławczy i w rezultacie wydał on decyzje kasacyjne z dnia 14 grudnia 2011r. i 2 stycznia 2012r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili M. K. i J. C. podnosząc, że będąc współwłaścicielami działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 9.06.2011r. wnioskodawcy zawarli żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., wskazując, iż o kwestionowanej decyzji dowiedzieli się w dniu 23.05.2011r. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2011r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 i § 2 i art. 147 k.p.a. Starosta K. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] Po dwukrotnym uchyleniu wcześniejszych decyzji przez organ odwoławczy, Starosta postanowieniem dnia 10 stycznia 2012r. wznowił postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., a następnie wydał decyzję z dnia [...] W odwołaniu M. K. i J. C. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. z uwagi na nieuznanie ich za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Zażądali również przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na zasadę stabilności decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz na wyjątkowy charakter instytucji wznowienia postępowania. Przedstawił procedurę postępowania w przypadku wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalając, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę nr [...], organ wskazał, iż stronami postępowania w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, względnie użytkownicy wieczyści lub zarządcy tej nieruchomości. Organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego w sposób bezpośredni wynikałoby ich prawo własności, tj. aktu notarialnego, prawomocnego orzeczenia sądu lub jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestorzy zaś w oświadczeniu złożonym na druku według wymaganego prawem wzoru, pouczeni o odpowiedzialności karnej, swoje prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wywiedli z aktu notarialnego z dnia [...] Rep A [...]. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka uchylenia decyzji z uwagi na niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wnioskodawcy nie wykazali również aby powyższy akt notarialny okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie organu przedstawione przez nich inne dokumenty mogłyby ewentualnie spowodować przyznanie im własności przedmiotowej działki, jednak w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Organ nie stwierdził również aby w sprawie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, lecz nie znane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł M. K. wnosząc o jej uchylenie, z powodu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Jego zdaniem, rejestr własnościowy z dnia 11.04.2006r., na podstawie którego założono księgę wieczystą dla działki, która już miała księgę wieczystą, jest dokumentem fałszywym. Nieznanymi organowi dowodami są m.in. przedwojenne akty notarialne oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 31 marca 1966r. stwierdzające, że działka nr 5/2 (obecnie [...]) miała już księgę wieczystą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11.09.2012r. skarżący wskazując na naruszenie przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. podniósł, że jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają: akt notarialny z dnia 17.11.1969r. (Rep A [...]), w którym widnieje również jego ojciec M. K. zmarły 30.06.1997r., orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31.03.1966r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 30.01.2006r. (sygn. I Ns 719/05) stwierdzające nabycie spadku po M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, iż poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji zapadły w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja ta stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w trybie wznowieniowym jest zatem prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tryb ten powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Według art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznawia się postępowanie jeżeli dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] uznając, że wyżej wymienione przesłanki, wskazane we wniosku, uzasadniały wydanie postanowienia z dnia 10 stycznia 2012r. Badanie wystąpienia rzeczywistej przyczyny wznowienia następuje po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego celem w niniejszej sprawie była weryfikacja twierdzeń wnioskodawców o przysługującym im przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998r., sygn. IV SA 116/98, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1981/06). Postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., kończy się, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy uzależnione jest w pierwszej kolejności od określenia sytuacji prawnej osób, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. Ustalenie bowiem, czy wnioskodawcy posiadali przymiot stron w tym postępowaniu stanowi kluczowe zagadnienie w sprawie. Dla oceny tej kwestii decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że legitymacja do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę w charakterze strony wymagałaby wykazania tytułu prawnego do działki nr [...] położonej w C. przy ul. M., na której prowadzono inwestycję. Z załączonego do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że inwestorzy: R. Z. i A. Z. są jedynymi współwłaścicielami działki nr [...]. Potwierdzenie prawa własności inwestorów do przedmiotowej nieruchomości stanowi akt notarialny z dnia [...] Rep A [...]. Prawo własności inwestorów do przedmiotowej nieruchomości wynika również z zapisów księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Skarżący nie wykazał żadnym dokumentem w postaci aktu notarialnego czy prawomocnego orzeczenia sądu, aby przysługiwało mu prawo własności do przedmiotowej działki. Swoje roszczenia opiera na przedwojennych aktach notarialnych, akcie notarialnym z dnia 17.11.1969r., orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 31.03.1966r. oraz postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 30.01.2006r. stwierdzającym nabycie spadku po M. K.. Powyższe dokumenty nie uzasadniają odmiennego niż przyjął organ stanowiska w kwestii braku przymiotu stron, występujących z wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ architektoniczno-budowlany ustalając krąg stron postępowania oraz wydając decyzję bierze pod uwagę aktualny stan prawny nieruchomości, wynikający z tytułu własności, zwłaszcza, jeżeli na jego podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej. Inwestorów chroni domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), pozwalające na przyjęcie, że wpisy w księdze wieczystej są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wystąpił spór co do własności nieruchomości objętej wydanym pozwoleniem na budowę. Organy architektoniczno-budowlane nie są jednak uprawnione do rozstrzygania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę sporów cywilnych co do prawa własności nieruchomości, albowiem właściwe w tym zakresie są wyłącznie sądy cywilne. Jedynie w sytuacji gdyby sąd cywilny wydał w trybie zabezpieczenia powództwa określone nakazy lub zakazy co do możliwości zabudowy spornej działki, względnie gdyby doszło do wpisania do księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu (wyłączającym rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych) zaistniałyby podstawy do zanegowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001r. sygn. II SA/Ka 1807/99). Wobec powyższego organy orzekające w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] zasadnie oparły się na nie budzącym wątpliwości, w świetle aktu notarialnego z dnia [...] i zapisów księgi wieczystej, oświadczeniu inwestorów o ich prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że organy rozpatrujące sprawę w trybie wznowienia postępowania prawidłowo ustaliły, że nie wystąpiła przesłanka uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto z akt sprawy nie wynika aby dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak również aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podkreślić należy, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wykazania sfałszowania dowodu, które powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś bezspornie taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W tej sytuacji organ administracji zasadnie odmówił, po wznowieniu postępowania, uchylenia kwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., albowiem trafnie stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Z podniesionych wyżej względów, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.