II SA/Ke 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 13 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz G. Sp. z o. o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia udzielonego G. Sp. z o.o. przez Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31 maja 2004 r., znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 7 września 2009 r. G. Sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o przedłużenie ww. zezwolenia z dnia 31 maja 2004 r. na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. W dniu 4 listopada 2009 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o Służbie Celnej, akta postępowania przekazane zostały do Izby Celnej. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił Spółce przedłużenia przedmiotowego zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. II SA/Ke 555/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Spółki na ww. decyzję. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. II GSK 405/11, uchylił zaskarżony wyrok oraz obie decyzje organu. W uzasadnieniu polecił organowi ponownie ocenić charakter prawny spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "przepisu technicznego" dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni). W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania Dyrektor Izby Celnej wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 lipca 2013 r. W odwołaniu Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Organ, utrzymując w mocy ww. decyzję własną, wskazał, że po dacie wyroku WSA w Kielcach zezwolenie z dnia 31 maja 2004 r. wygasło. Utrata bytu prawnego przedmiotowej decyzji spowodowała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Wygaśniecie decyzji ma bowiem ten skutek, że nie kształtuje praw i obowiązków stron, organ zaś nie może wypowiadać się w przedmiocie, którego nie ma. W uwagi na powyższe, zdaniem organu nie jest możliwe zastosowanie się do zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Kielcach, ponieważ przedmiotowe zezwolenie wygasło w dniu 28.03.2013r., po upływie okresu, na jaki zostało udzielone. Powołując się na orzeczenie NSA w sprawie I FSK 1964/07, organ podkreślił, że charakter przyczyn bezprzedmiotowości nie ma wpływu na wynik sprawy. W rezultacie, ponieważ przedmiotowe zezwolenie wygasło w dniu 31.05.2010r., niniejsze postępowanie w zakresie cofnięcia zezwolenia stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu wydanych w I i II instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, oraz naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, a także naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, uchwalonej z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wniosek o przedłużenie zezwolenia złożyła w dacie obowiązywania zezwolenia. Przyjęcie koncepcji, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe oznacza zdaniem Spółki, że organ zawsze może poprzez celowe przedłużania postępowania doprowadzić do jego umorzenia. Wniosek skarżącej o przedłużenie zezwolenia tylko na skutek bezprawnej ustawy o grach hazardowych został rozpoznany negatywnie, a zezwolenie wygasło. W dalszej części obszernego uzasadnienia Spółka przedstawiła stanowisko Trybunału Sprawiedliwości UE zawarte w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., który uznał, że przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit 1 tej dyrektywy, w wypadku ustalenia, przez sąd krajowy, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Następnie przedstawiono argumentację na rzecz poglądu o technicznym charakterze zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że przesłanka bezprzedmiotowości nie była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny ponieważ nie została podniesiona w skardze kasacyjnej. Odniósł się ponadto do kwestii wykładni pojęcia "przepisu technicznego" dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy prawne. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. i art. 208 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę nie można pominąć tej istotnej okoliczności, że Sąd tak samo jak organy administracji, pozostawał związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013r. sygn. akt II GSK 405/11, który już raz zajmował się sprawą przedłużenia zezwolenia z dnia 31 maja 2004r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego G. Sp. z o.o. Stosownie bowiem do treści art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tego postępowania (por. Bogusław Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1, Warszawa 2008 s. 289 i n.). Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko jest wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz także wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis wskazuje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1403/04). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Okolicznością, na którą powołał się organ uznając postępowanie z wniosku skarżącej spółki za bezprzedmiotowe było stwierdzenie, że zezwolenie z dnia 31 maja 2004r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone G. Sp. z o.o. wygasło po dacie rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 9.11.2010r. sygn. akt II SA/Ke 555/10). Wobec tego, zdaniem organu zmienił się stan faktyczny sprawy, co zdaje się uzasadniać odstąpienie organu od oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. II GSK 405/11. W konsekwencji, jak twierdzi dalej organ, utrata bytu prawnego decyzji wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31.05.2004r. spowodowała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Skutek wygaśnięcia decyzji polega na tym, że decyzja nie kształtuje praw i obowiązków stron, zatem organ nie może wypowiadać się w przedmiocie którego nie ma, a nie może być prowadzone postępowanie, jeżeli nie istnieje decyzja, której ono dotyczy. W realiach niniejszej sprawy, z takim stanowiskiem organu, nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim nie polega na prawdzie stwierdzenie organu odnośnie wygaśnięcia udzielonego G. Sp. z o.o. zezwolenia w dniu 31.05.2010r., tj. po wydaniu przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 9.11.2010r., albowiem z porównania dat wynika, że przedmiotowe zezwolenie wygasło już na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, która zakończyła się decyzją z dnia 12.07.2010r. znak: 340000-IAGW-92821-5/10/RS, następnie zaskarżoną do WSA w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r. wyrok WSA z dnia 9.11.2010r. uchylił. Tym samym nie można stwierdzić, aby w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie zezwolenia w dniu 31.05.2010r. stanowiło podstawę do uznania zmiany stanu faktycznego uzasadniającego odstąpienie od sformułowanej w powołanym wyżej wyroku NSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W tej sytuacji ocena organu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania na skutek wygaśnięcia zezwolenia nastąpiła z naruszeniem art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. W wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. II GSK 405/11, NSA podkreślił, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Taki wpływ mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniami jej adresatów – urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. NSA wskazał, że z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w pkt 4 art. 1 mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m. in. obrót produktem), niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Trybunał zalecił uwzględnienie przy ustalaniu tego wpływu, okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane (pkt 38) oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39). Jednocześnie NSA wskazał, że mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować. Podkreślił, że ww. zagadnienia decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 138 ust. 1 nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ani też orzekających w sprawie organów. Ocena, czy art. 138 ust. 1 jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny polecił organowi przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględnić wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku TSUE, biorąc pod uwagę, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (wyroki w sprawach: C-303/04, C-433/05). W ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie, treść przytoczonej oceny prawnej i wskazówek co do sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., analizowana z uwzględnieniem ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz poczynionych powyżej uwag dotyczących mocy wiążącej prawomocnych wyroków sądów uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie organ naruszył przepisy art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., albowiem nie zastosował się do oceny prawnej, zaleceń oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku NSA, pomimo iż był nimi bezwzględnie związany. W rezultacie organ w obu decyzjach ograniczył się do stwierdzenia, że zezwolenie z dnia 31 maja 2004 r. wygasło, a w konsekwencji zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Nie dokonał natomiast w ogóle oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych w kontekście wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Tymczasem odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym strony, które powinno spełniać warunki formalne takiego pisma określone w art. 46 p.p.s.a. Szczególny charakter tego pisma wynika z tego, że powinno ono zawierać wniosek i oświadczenie wiedzy organu co do stanu faktycznego i prawnego sprawy i być ustosunkowaniem się organu do zarzutów skargi, nie może natomiast zastępować ani uzupełniać uzasadnienia decyzji o te elementy stanu, czy to faktycznego, czy to prawnego sprawy, które powinny w nim się znaleźć, a zostały pominięte. Innymi słowy, odpowiedź na skargę nie może zastępować decyzji, a podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności faktycznych i prawnych, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, jest traktowane w orzecznictwie jako wada postępowania odwoławczego, pozbawiająca stronę ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. wyrok NSA z 25 maja 2001 r., sygn. III SA 2024/00). W tym stanie rzeczy, ponieważ organ nie dokonał w zaskarżonej decyzji oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., co było konsekwencją niewykonania wiążących organ zaleceń oraz wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 r., Sąd z uwagi na istotne naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., oraz art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa orzekł o uchyleniu obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Ubocznie należy wskazać na wewnętrzną niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z jednej strony bowiem organ twierdzi, że decyzja z dnia 31 maja 2004 r. wygasła w dniu 28.03.2013r., a w innym miejscu, że w dniu 31.05.2010r., czyli z upływem 6-letniego okresu, na jaki została wydana. W jeszcze innym miejscu wskazuje, że przedmiotowe zezwolenie wygasło po dacie wyroku WSA w Kielcach, który został wydany w dniu 9.11.2010r. Poza tym powołuje się na wytyczne WSA w Kielcach, w sytuacji gdy wyrok tego Sądu z dnia 9.11.2010r. został uchylony, a wytyczne, do których organ zobowiązany był się zastosować zawarte są w wyroku NSA z dnia 21.02.2013r. Powyższa uwaga ma charakter porządkowy, niezależny od oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 r., tj. dokona oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., a następnie w zależności od wyników tej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.