II SA/Ke 460/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025 r. [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z 18 czerwca 2025 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2025 r. nakazującej firmie S. M. usunięcie z działki nr ewid. [...] położonej w obrębie 0004 przy ul. [...] w K. zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 0106) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), poprzez ich przetransportowanie - przez uprawniony podmiot - do miejsca przeznaczonego na składowanie lub magazynowanie tych odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej zwanej: k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem S. M. z 1 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu nakazania posiadaczowi usunięcia odpadów z nieprzeznaczonej do ich składowania nieruchomości wnioskodawcy. W toku postępowania dokonano 6 marca 2023 r. oględzin działek i stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...] i [...] zostały nawiezione masy ziemne, część mas ziemnych znajduje się również na wschodniej części działki nr ewid. [...]. Ustalono, że pracownicy wnioskodawczyni zaobserwowali zwałowisko materiałów zmieszanych na działce nr ewid. [...] około rok temu. Obecny na oględzinach użytkownik wieczysty działek nr ewid. [...] i [...] oświadczył, że gruz budowlany i ziemia zostały nawiezione przez niewiadomych sprawców, a fakt ten został stwierdzony około rok temu. Dodał, że działki były ogrodzone, kłódki były zrywane przez nieustalonych sprawców i nawożona była ziemia. Z kolei w trakcie oględzin 10 września 2024 r., na powyższych nieruchomościach nie stwierdzono nawiezienia nowych mas ziemnych. Teren pokryty był roślinnością, w północno - zachodniej części działki nr ewid. [...] widoczny był spadek terenu (też pokryty roślinnością) w stosunku do działki sąsiedniej. Dalej organ odwoławczy, cytując art. 26 ust. 1 – 6, art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), wskazał, że niespornym jest, że SN Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...]. Na nieruchomość tą, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, zsunęły się odpady o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 0106) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) nawiezione na działki nr ewid. [...] i [...], będące w użytkowaniu wieczystym H. i P. C.. Oświadczyli oni, że nie zlecali nikomu nawiezienia tych odpadów na ww. działki, jak również nie wiedzą, kto je tam pozostawił. Wobec powyższego organ II instancji zauważył, że wytwórca powyższych odpadów nie został ustalony, a SN Sp. z o.o. nie legitymuje się zezwoleniem na gromadzenie odpadów na działce nr ewid. [...]. Podkreślił, że art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy w pierwszej kolejności obliguje do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, a dopiero gdy posiadacza nie da się ustalić, umożliwia nałożenie obowiązku ich usunięcia na władającego nieruchomością, na której się znajdują. Nawiezione na działki nr ewid. [...] i [...] oraz przesypujące się odpady na działkę nr ewid. [...] są tego rodzaju, że nie da się ustalić ich wytwórcy i podmiotu odpowiedzialnego za ich zgromadzenie na powyższych działkach. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za ich usunięcie są władający tą nieruchomością - wnioskodawczyni. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, S. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, polegające na: - błędnym przyjęciu, że wskazane przepisy mogą, a nawet muszą stanowić podstawę nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcia zalegających na niej odpadów nawet w sytuacji, w której organ administracyjny posiada wiedzę, że właściciel nieruchomości nie jest rzeczywistym posiadaczem tych odpadów, - błędnym przypisaniu przesłanki posiadania odpadów właścicielowi nieruchomości, na której one zalegają, pomimo powzięcia przez organ administracyjny wiedzy o tym, że odpady w postaci zmieszanego materiału, ziemi, kamieni i gruzu zostały złożone na przedmiotowej nieruchomości przez osobę trzecią, która zsypała je na tę nieruchomość z terenu nieruchomości sąsiedniej bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości, jak również bez wiedzy i zgody władającego nieruchomością sąsiednią, lecz wskutek przełamania zabezpieczeń nieruchomości sąsiedniej przez zerwanie kłódek, rozwarcie bram i zsypanie odpadów z wywrotki, - błędnym przypisaniu przymiotu posiadacza odpadów właścicielowi nieruchomości, na którą zsypane zostały odpady zmieszane, zamiast władającemu nieruchomością sąsiednią, z której te odpady zostały zsypane, mimo że usypisko odpadów na nieruchomości skarżącej stanowi część usypiska tj. skarpę zsuwającą się z nieruchomości sąsiedniej, a władający nieruchomością sąsiednią co najmniej godzi się władać także pozostałą częścią usypiska odpadów, - błędnym przerzuceniu odpowiedzialności za niezgodne z prawem składowanie odpadów na skarżącą jako właścicielkę nieruchomości, na której one zalegają, poprzez przypisanie jej przymiotu władającej powierzchnią ziemi obciążonej obowiązkiem obalenia ustawowego domniemania, a w konsekwencji także przypisanie przesłanki posiadania odpadów, mimo że wspomnianą powierzchnię ziemi stanowi skarpa usypiska odpadów zsuwająca się z nieruchomości sąsiedniej, którą skarżąca nie włada i która ogranicza jej władanie nad swoją nieruchomością, - ewentualnie na błędnej interpretacji, że w warunkach nieustalenia rzeczywistego wytwórcy odpadów należy przypisać przesłankę posiadania odpadów, zsypujących się grawitacyjnie z jednej nieruchomości na drugą wyłącznie właścicielowi jednej z tych nieruchomości z pominięciem władającego nieruchomością sąsiednią, • systemowo błędnej interpretacji przesłanki posiadania odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wobec zignorowania cywilistycznej definicji posiadania z art. 336 k.c., zgodnie z którą niezbędnym warunkiem posiadania rzeczy jest wykazanie, że posiadacz włada rzeczą jak właściciel lub jak mający inne prawo, podczas gdy w warunkach faktycznych sprawy odpady zalegające na nieruchomości skarżącej w istocie bezprawnie ją ograniczają we władaniu nieruchomością stanowiącą jej własność, gdyż pokrywają jej powierzchnię spiętrzone na wysokość nawet trzech metrów, - art. 26 ust. 2 i ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieokreśleniu sposobu usunięcia odpadów, względnie niewystarczającym jego określeniu, w szczególności w zakresie wykonawstwa prac ziemnych niezbędnych do usunięcia odpadów i zabezpieczenia powstałej w ich wyniku skarpy, a to w kontekście faktu, że usunięcie odpadów doprowadzi do powstania czynników ryzyka zagrażających nieruchomości, a także nieruchomości sąsiedniej oraz życiu i zdrowiu ludzi pracujących przy usunięciu odpadów, - prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie wpływające na wynik sprawy, wobec niewyczerpującego i niedokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez: - błędne, bezpodstawne i kontrfaktyczne ograniczenie zakresu przedmiotowego sprawy wyłącznie do odpadów zmieszanych w postaci masy ziemi gruzu i kamieni, jakie zalegają na nieruchomości skarżącej, przy jednoczesnym zignorowaniu odpadów zalegających częściowo na sąsiedniej nieruchomości nr [...] i [...], z której zsypują się grawitacyjnie na nieruchomość skarżącej, co w istotny sposób wpływa na ustalenie ich posiadacza, kwestię odpowiedzialności za usunięcie odpadów, a także określenie bezpiecznego sposobu ich usunięcia, - brak jakiejkolwiek aktywności dowodowej ze strony organu administracji w obszarze ustalenia wytwórcy odpadów i ich rzeczywistego posiadacza, mimo wnioskowania przez skarżącą m.in. o pozyskanie i analizę zdjęć lotniczych nieruchomości znajdujących się w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, a także pomimo ustawowego obowiązku organów jednostek samorządu terytorialnego zawiadamiania właściwych organów o przypadkach przestępczego pozbywania się odpadów. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął zarzuty skargi i przedstawił stosowną argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z 26 stycznia 2026 r. udział w sprawie na zasadzie art. 8 p.p.s.a. zgłosiła Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nakazującą usunięcie odpadów z działki nr ewid. [...], obręb 0004 w K.. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego w skardze obowiązku nałożonego na skarżącą stanowił art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ww. ustawy). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach za posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak celnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Kr 362/18, WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r., II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., IV SA/Wa 3167/16). Wprowadzone przez ustawodawcę domniemania prawnego "posiadacza odpadów" co do zasady, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Władający powierzchnią ziemi może natomiast uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów, jeżeli obali domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Fakt istnienia domniemania prawnego, o którym mowa wyżej, nie wyklucza tego, że organ prowadzący postępowanie może w ramach swoich kompetencji ustalić, że posiadaczem odpadów nie jest właściciel terenu, na którym są składowane odpady czy też podmiot ujawniony w ewidencji gruntów, jako władający nieruchomością, ale inny podmiot, który odpady na danej działce pozostawił wbrew woli władającego powierzchnią ziemi. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że na nieruchomości będącej własnością skarżącej Spółki znajdują się odpady, na gromadzenie których Spółka nie uzyskiwała zezwolenia. Zasadnie stwierdziły więc organy orzekające w sprawie, że odpady te zalegają w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Strona skarżąca kwestionuje natomiast ustalenie, że jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji, że jest zobowiązana do ich usunięcia. Zarzut ten w okolicznościach sprawy okazał się trafny. Należy zaznaczyć, że choć obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, to wprowadzenie tego domniemania nie zwalnia organów z podejmowania czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów – czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zasadnym jest podkreślenie, że strona skarżąca od początku konsekwentnie wskazywała jako posiadacza odpadów użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej (działek nr ewid. [...] i [...]), argumentując, że odpady pierwotnie znajdowały się na władanej przez tych użytkowników nieruchomości, a następnie jej powierzchnia została wyrównana kosztem nieruchomości skarżącej, która została zasypana. Organy w ogóle nie poddały jednak ocenie powyższych kwestii, odnotowując jedynie fakt podniesienia terenu we wschodniej granicy działek nr ewid. [...] i [...]. Natomiast, jak trafnie podniesiono w skardze, materialnoprawną ocenę stanu faktycznego sprawy sprowadziły do akceptacji oświadczeń użytkowników wieczystych, że odpady zostały nawiezione bez ich wiedzy, przez nieustalone osoby trzecie. Wystarczające okazało się zaprzeczenie posiadania tych odpadów wyrażone przez władających nieruchomością sąsiednią. Odpowiedzialność za taki stan rzeczy przypisano skarżącej jako właścicielowi nieruchomości, na którą odpady zostały zrzucone. Organy obu instancji ustaliły źródło pochodzenia odpadów znajdujących się na działce nr ewid. [...], stwierdzając jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji, że na tę działkę zsunęły się odpady nawiezione na działki nr ewid. [...] i [...], ale temu ustaleniu faktycznemu nie przypisały skutku w postaci obalenia domniemania, że Spółka jest posiadaczem odpadów. Ustalono przecież, że od strony wschodniej na granicy działek nr ewid. [...] i [...] teren działki nr ewid. [...] należącej do spółki SN jest podniesiony na ok 3 metry wskutek zepchniętych mas ziemnych i gruzu budowlanego (ustalenia poczynione w trakcie wizji w terenie 11 września 2024r. - k. 95 akt adm.). W zaskarżonej decyzji Kolegium, powołując się na ustalenia organu I instancji, twierdzi, że na nieruchomość nr ewid. [...] zsunęły się odpady o kodach 17 01 07 oraz 17 05 04 nawiezione na działki nr ewid. [...] i [...]. Także w końcowej części decyzji organ odwoławczy wskazuje, że nawiezione na działki nr ewid. [...] i [...] odpady przesypują się na działkę nr ewid. [...], . Zdaniem Sądu, w sytuacji "zsunięcia" czy "przesypania się" odpadów z usypiska znajdującego się na działce nr ewid. [...] na działkę skarżącej Spółki, bez jej wiedzy i zgody, nie jest możliwe uznanie Spółki za posiadacza odpadów, o ile inne dowody na to nie wskazują. Wobec braku dowodów przeciwnych, w przypadku nieruchomości należącej do Spółki znany jest posiadacz odpadów, odpady pochodzą przecież z terenu nieruchomości sąsiedniej (działki ewid. nr [...] i [...]). Przeszkody z ustaleniem posiadacza odpadów składowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] nie mogą być automatycznie przeniesione na sytuację, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie. Pierwotnie odpady te znajdowały się bowiem na działkach nr ewid. [...] i [...]. W konsekwencji na datę wydania zaskarżonej decyzji ustalenia dokonane w oparciu o dowody zgromadzone przez organy wskazują na obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W tych okolicznościach oparcie się przez organy jedynie na obiektywnym fakcie zalegania odpadów na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej bez dokonania rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego skutkuje naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W efekcie co najmniej przedwcześnie organy skierowały do skarżącej nakaz usunięcia odpadów. Sama tylko okoliczność zsunięcia się odpadów na nieruchomość Spółki nie jest wystarczająca do nałożenia na nią odpowiedzialności za składowanie tych odpadów bez zezwolenia na tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, orzekając jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono jak w punkcie II wyroku, na mocy art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (na dzień wydania wyroku tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 697 zł, na co złożyło się: 200 zł - wpis od skargi, 480 zł - opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł - opłata od udzielonego pełnomocnictwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny zebranego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełni go innymi dowodami, następnie w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśni wszystkie niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza w kwestii obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, a następnie wyda decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, adekwatną do poczynionych ustaleń faktycznych, gwarantując udział w postępowaniu wszystkim tym podmiotom, których interesu prawnego dotyczyć może wynik sprawy.