II SA/Ke 461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017r. sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Ł. N. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 maja 2017 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Starosty decyzję z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...], w sprawie uznania Ł. N. z dniem 4 maja 2016 r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17 lipca 2016 r. w wysokości 831,10 zł brutto miesięcznie, a następnie od 15 października 2016 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie do 17 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 3 lutego 2016 r. Ł. N. zarejestrował się z Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP), przedstawiając m.in. świadectwo pracy od przedsiębiorcy P. K. za okres od 1 lipca 2012 r. do 2 lutego 2016 r., z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. Decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. Starosta uznał Ł. N. za osobę bezrobotną od dnia 3 lutego 2016 r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania. W tym samym dniu wydał decyzję o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 maja 2016 r. w wysokości 831,10 zł brutto miesięcznie, a następnie od 1 sierpnia 2016 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek rozwiązania w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP stosunku pracy za porozumieniem stron, prawo do zasiłku przysługuje po upływie 90 dni od dnia rejestracji. W dniu 4 maja 2016 r. Starosta wydał decyzję o utracie przez Ł. N. statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 lutego 2016 r. z powodu powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych żołnierza rezerwy w dniach 17-18 lutego 2016 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. W tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia 3 lutego 2016 r. przyznającej stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 maja 2016 r. Do akt sprawy włączono również projekt decyzji z dnia 4 maja 2016 r. o uznaniu Ł. N. za osobę bezrobotną od tej daty oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 maja 2016 r. w wysokości 831,10 zł brutto miesięcznie, a następnie od 2 sierpnia 2016 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie, nie zawierającej jednak podpisu osoby wydającej decyzję w imieniu organu. W dniu 11 maja 2016 r. strona potwierdziła odbiór ww. "decyzji". Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...], organ I instancji orzekł o utracie przez Ł. N. prawa do zasiłku z dniem 3 lutego 2017 r. na skutek upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Następnie organ ten wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu podano, że w dniu ponownej rejestracji, tj. 4 maja 2016 r. okres zarejestrowania jako bezrobotny od 3 lutego do 16 lutego 2016 r. oraz ćwiczeń wojskowych w dniach 17 i 18 lutego 2016 r. zostały zaliczone na poczet 90-dniowego okresu oczekiwania na zasiłek. W odwołaniu Ł. N. zarzucił organowi błędne uznanie go za osobę bezrobotną od dnia 4 maja 2016 r. oraz błędne ustalenie okresu, na jaki przyznano zasiłek dla bezrobotnych poprzez przyjęcie, że rozpoczęcie ćwiczeń wojskowych pozbawia statusu osoby bezrobotnej. Podniósł, że nigdy nie został pouczony wprost o obowiązku zgłoszenia w PUP rozpoczęcia ćwiczeń wojskowych. Autor odwołania wniósł o uznanie go za osobę bezrobotną od dnia 3 lutego 2016 r. i przyznanie prawa do zasiłku od dnia 3 maja 2016 r. Organ odwoławczy ustalił, że projekt decyzji z dnia 4 maja 2016 r., nie podpisanej przez osobę upoważnioną, został przekazany do pracownika Wydziału Koordynacji i Świadczeń. Przez cały okres pobierania zasiłku pracownicy tego Wydziału nie zauważyli braku podpisu. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 maja 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 8 lutego 2017 r., ponieważ niemożliwe było orzeczenie o utracie prawa do zasiłku, gdy wcześniej decyzją z dnia 4 maja 2016 r. orzeczono o wygaśnięciu decyzji z dnia 3 lutego 2016 r. orzekającej o przyznaniu zasiłku od dnia 3 maja 2016 r. Zdaniem organu nie można również przyjąć, że w dniu 4 maja 2016 r. została wydana decyzja o przyznaniu zasiłku od tej daty, ponieważ nie została ona podpisana, a jedynie doręczona stronie. Organ stwierdził, że w dniu kolejnej rejestracji w dniu 4 maja 2016 r. potwierdzonej podpisem Ł. N., spełnił on warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast kwestię jego uprawnień należało badać w oparciu o art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("upzirp"). Zdaniem organu strona spełniła warunki przyznania prawa do zasiłku, o których mowa w art. 71 upzirp, jednak z powodu rozwiązania stosunku pracy w ciągu 6 miesięcy przed dniem rejestracji na mocy porozumienia stron, prawo do zasiłku przysługuje po upływie 90 dni. Do okresu 90 dni oczekiwania na zasiłek stronie zaliczono poprzedni okres nieprzysługiwania zasiłku, tj. od 3 lutego do 16 lutego 2016 r. (14 dni) oraz okres odbywania ćwiczeń wojskowych w dniach 17-18 lutego 2016 r. (2 dni). W konsekwencji, prawo do zasiłku przysługuje stronie od 17 kwietnia 2017 r. Odnosząc się do treści odwołania, organ wyjaśnił, że Ł. N. utracił uzyskany na mocy decyzji z dnia 3 lutego 2016 r. status bezrobotnego z dniem rozpoczęcia odbywania ćwiczeń wojskowych. Nie odwołał się od decyzji z dnia 4 maja 2016 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 lutego 2016 r. z powodu powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych, ani od decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku od dnia 3 maja 2016 r. Powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 73 ust. 6 pkt 1 upzirp wskazano, że okres ćwiczeń wojskowych jest zaliczany do okresów uprawniających do zasiłku i powodujących, analogicznie do zatrudnienia, utratę statusu bezrobotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł. N. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 140 Kpa poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania; 2) art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie; 3) art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 4) art. 76 Kpa poprzez uznanie za dokument urzędowy nieostatecznej decyzji Wojewody z dnia 26 maja 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia 8 lutego 2016 r. oraz nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do charakteru ww. decyzji Starosty. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu odwołania na okoliczność nieostatecznego charakteru decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji Starosty oraz odpisu pisma Wojewody z dnia 19 czerwca 2017 r. Natomiast w oparciu o sformułowane w skardze zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący wymienił zarzuty odwołania, do których nie odniósł się organ II instancji, mianowicie: błędne ustalenie daty, od której skarżący został uznany za bezrobotnego, przyjęcie, że rozpoczęcie okresowych ćwiczeń wojskowych skutkuje automatycznie utratą statusu bezrobotnego, naruszenie zasady udzielania informacji i zaufania do organu, niepoinformowanie o obowiązku zgłaszania rozpoczęcia ćwiczeń wojskowych. Dalej skarżący wskazał, że decyzja Wojewody z dnia 26 maja 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty z dnia 8 lutego 2017 r. została przez niego zaskarżona do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 17 października 2017 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2017 r., znak: [...], na okoliczność braku podstaw faktycznych decyzji Wojewody z dnia 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. Starosta uznał Ł. N. za osobę bezrobotną od dnia 3 lutego 2016 r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania. W tym samym dniu wydał decyzję o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 maja 2016 r. w wysokości 831,10 zł brutto miesięcznie, a następnie od 1 sierpnia 2016 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie. W dniu 4 maja 2016 r. Powiatowy Urząd pracy otrzymał informację, że Ł. N. odbył w dniach 17-18 lutego 2016 r. ćwiczenia wojskowe w 33 Wojskowym Oddziale Gospodarczym w Nowej Dębie i z tego tytułu otrzymał uposażenie w kwocie 188,50 zł, nie podlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych (k. 42 akt adm.). Powyższa okoliczność miała wpływ na ocenę organu polegającą na przyjęciu, że Ł. N. utracił status bezrobotnego który uzyskał na podstawie decyzji z dnia 3.02.2016 r. i w związku z tym dokonał ponownej rejestracji strony jako bezrobotnego w dniu 4.05.2016 r. Decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 11.04.2017 r. o uznaniu Ł. N. z dniem 4 maja 2016 r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17.07.2016r. w określonej wysokości stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Organ ustalił, że z uwagi na odbycie ćwiczeń wojskowych skarżący nie spełnia przesłanek statusu osoby bezrobotnej. Na poparcie tego stanowiska przywołał art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 73 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), dalej "upzirp". Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 – tj. dni, w których bezrobotny był zatrudniony lub wykonywał inna pracę zarobkową – zalicza się również m.in. okres ćwiczeń wojskowych. Z kolei art. 73 ust. 6 pkt 1 upzirp stanowi, że przepis ust. 5, zgodnie z którym bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i zarejestrował się jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4 – stosuje się odpowiednio w przypadku ćwiczeń wojskowych. Stanowisko organu, że skarżący z dniem rozpoczęcia odbywania ćwiczeń wojskowych utracił status bezrobotnego nabyty na podstawie decyzji z dnia 3.02.2016 r., nie zasługuje na akceptację. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 85 ust. 1 Konstytucji RP obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny. Zakres obowiązku służby wojskowej określa ustawa (art. 85 ust. 2). W ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1534 ze zm.) wskazano, że powszechnemu obowiązkowi obrony podlegają wszyscy obywatele polscy zdolni ze względu na wiek i stan zdrowia do wykonywania tego obowiązku (art. 4 ust. 1 zdanie 1). W ramach powszechnego obowiązku obrony obywatele polscy są obowiązani do: pełnienia służby wojskowej, wykonywania obowiązków wynikających z nadanych przydziałów kryzysowych i przydziałów mobilizacyjnych, świadczenia pracy w ramach pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych, pełnienia służby w obronie cywilnej, odbywania edukacji dla bezpieczeństwa, uczestniczenia w samoobronie ludności, odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji i pełnienia służby w jednostkach zmilitaryzowanych, wykonywania świadczeń na rzecz obrony – na zasadach i w zakresie określonych w ustawie (art. 4 ust. 2 pkt 1-8). Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy, umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, w pełni podzielane przez Sąd w niniejszej sprawie, że wynikający z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza obowiązek dokonywania takiej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, która pozwoli na pełną realizację celu ustawy, w zgodzie z normą konstytucyjną, w tym przypadku z art. 85 Konstytucji RP. Obrona kraju, czy też świadczenia na rzecz obronności kraju są obowiązkiem nie tylko sił zbrojnych, osób fizycznych, czy też podmiotów państwowych, ale również i podmiotów prywatnych, a obowiązek ten wynika wprost z Konstytucji RP (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. IV SA/Wr 605/13, LEX nr 1765486 oraz WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. III SA/Gd 356/17). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć by skarżący z powodu wykonywania obowiązku uczestnictwa w ćwiczeniach wojskowych ponosić miał ujemne skutki, w tym wypadku poprzez pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 lutego 2017 r. i w konsekwencji konieczność ponownej rejestracji jako bezrobotnego po odbyciu tych ćwiczeń. Zdaniem Sądu, wykładni przepisu art. 73 ust. 6 pkt 1 upzirp należy dokonać z uwzględnieniem przepisów odrębnych względem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku tj. przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 616), dalej "uużn". Zgodnie z art. 31 ust. 1 uużn, żołnierzom odbywającym ćwiczenia wojskowe, przysługuje za każdy dzień trwania tych ćwiczeń uposażenie zasadnicze według stopnia etatowego zajmowanego stanowiska służbowego. Z kolei z art. 31 ust. 4 uużn wynika, że pobieranie uposażenia za czas ćwiczeń powoduje zawieszenie na ten czas prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stosując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej wymienionych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że skoro art. 31 ust. 4 uużn stanowi – w sposób wyraźny – podstawę do zawieszenia wypłaty zasiłku dla bezrobotnych dla osób pobierających uposażenie za czas ćwiczeń wojskowych, to niewątpliwie przepis ten wyklucza pozbawienie takiej osoby, z tytułu odbywania tych ćwiczeń, statusu osoby bezrobotnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 340/16, LEX nr 2173332). W świetle przedstawionych rozważań, odbywanie ćwiczeń wojskowych przez żołnierza rezerwy i otrzymywanie z tego tytułu uposażenia na podstawie art. 31 ust. 1 uużn nie powoduje utraty statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Okoliczność ta – w myśl art. 31 ust. 4 uużn – powoduje jedynie zawieszenie na ten czas prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o ile prawo takie bezrobotnemu przysługuje. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni stanowisko, że w świetle 73 ust. 6 pkt 1 upzirp w zw. z art. 31 ust. 4 uużn, odbycie ćwiczeń wojskowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego. Zastosowanie się do zaleceń Sądu będzie wymagało od organu podjęcia stosownych działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach, na które złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.