II SA/Ke 461/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 23 czerwca 2023 r., [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej Świętokrzyski Inspektor) po rozpatrzeniu zażalenia A. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 25 kwietnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania "w sprawie ustalenia stanu faktycznego, z której decyzji zostały wydzielone działki w postępowaniu o zasiedzenie o numerach ewidencyjnych nr [...] - sygn. akt I Ns [...] w Sądzie Rejonowym w K. czy z decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 5,085 ha położonego we wsi M., stanowiącego własność S-cy [...], uż. W. J. czy z decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 5,83 ha położonego we wsi M. stanowiącego własność J. W.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z 20 stycznia 2023 r. A. W., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, o jakim wyżej mowa. Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawca domaga się wykonania czynności, które nie mieszczą się w zakresie obowiązków, jakie zostały nałożone na starostę jako organ wykonujący zadania z zakresu geodezji i kartografii. W złożonym zażaleniu skarżący podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił podstaw odmowy wszczęcia postępowania oraz, że odmowa ta jest wynikiem braku współpracy między poszczególnymi wydziałami, co przekłada się na niewyjaśnienie sprawy. Ponadto oczekuje, by przekazać załatwienie jego sprawy do innego urzędu powiatowego w celu zachowania bezstronności. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazując na art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Świętokrzyski Inspektor podniósł, że żądanie wnioskodawcy polega na dokonaniu ustaleń zarówno z zakresu stanów prawnych jak i analizy archiwalnej dokumentacji geodezyjnej, do czego starosta nie jest uprawniony. Tym samym nie jest on organem właściwym rzeczowo i sprawa nie może być przez ten organ rozpatrzona. Z uwagi na to, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie stosownego postępowania, organ I instancji właściwie postąpił wydając zaskarżone postanowienie, co czyni zasadnym utrzymanie go w mocy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. W. wniósł o uchylenie postanowienia z 23 czerwca 2023 r. i postanowienia organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 75, 76, 76a, 77, 79 i 81 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, a on sam nie został, jako strona, zawiadomiony o przeprowadzonych czynnościach dowodowych w celu umożliwienia zapoznania się z nimi, co stanowi naruszenie prawa i praworządności przez organy administracji, które uniemożliwiają wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, podważają zaufanie skarżącego, nie chcą ujawnić prawdy i stanu faktycznego wynikającego z dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, w zażaleniu z 26 kwietnia 2023 r., poza zarzutami wobec postanowienia organu I instancji, skarżący zawarł następujące stwierdzenie: "w związku z powyższymi zarzutami składam wniosek na podstawie art. 24-27 kpa o wyłączenie ze sprawy całego urzędu Starostwa Powiatowego w K. i przekazanie do przeprowadzenia postępowania przez inny urząd powiatowy w celu zachowania bezstronności w /w postępowaniu, ponieważ nie ujawnienie przez Starostwo Powiatowe w K. do sprawy o zasiedzenie, że w/w działki są własnością SKARBU PAŃSTWA doszło do złamania prawa i przekroczenia uprawnień, poświadczenia nieprawdy co do stanu prawnego działek oraz wprowadzenia Sądu w błąd". Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie odniósł się do tego wniosku i nie dokonał jego prawnej kwalifikacji, choć dostrzegł, że skarżący oczekuje by przekazać załatwienie jego sprawy do innego urzędu powiatowego w celu zachowania bezstronności. Zauważyć należy, że wprawdzie skarżący w zażaleniu wskazał na 4 przepisy k.p.a. (art. 24-27), jednak z uwagi na to, że organem I instancji był Starosta [...], zastosowanie w sprawie mogły mieć art. 24 (dotyczący wyłączenia pracownika organu administracji), art. 25 (wyłączenie organu) i art. 26 (wyznaczenie pracownika lub organu do załatwienia sprawy), gdyż art. 27 tej ustawy reguluje kwestie związane z wyłączeniem członka organu kolegialnego. Wyjaśnienia wymaga, że jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 7 i 8 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 i 25 k.p.a.), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. W art. 24 § 1 w pkt 1-7 k.p.a. wymienione zostały enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie z urzędu wyłącza pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Z kolei art. 25 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07, LEX nr 500666, zgodnie z którym zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA słusznie wskazał, że instytucja wyłączenia, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłączenie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku. Zasadności powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że zarówno wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., jak i samego organu (art. 25 § 1 k.p.a.), następuje z mocy prawa i w tym przypadku nie podlega rozstrzygnięciu procesowemu w formie postanowienia (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 185/23, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd podziela także wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w razie złożenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, wydanie decyzji (postanowienia) w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim odniesieniu się do tego wniosku lub, gdy tak stanowią przepisy, rozstrzygnięcia wniosku w formie postanowienia (por. wyroki WSA: w K. z 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09, w Kielcach z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 540/22; dostępne jak wyżej). Ten ostatni przypadek nie ma zastosowania w stanie kontrolowanej sprawy, gdyż wniosek o wyłączenie organu I instancji/pracowników tego organu złożony został na etapie postępowania zażaleniowego, a więc już po rozpatrzeniu sprawy przez organ (jego pracowników), który – zdaniem skarżącego - powinien być wyłączony. Nie zwalniało to jednak Ś. Inspektora od odniesienia się do tego wniosku i dokonania oceny, czy zachowana została w postępowaniu przed organem I instancji zasada bezstronności. Takiej oceny zabrakło w zaskarżonym postanowieniu. Skutki procesowe wydania decyzji (postanowienia) w sytuacji wyłączenia pracownika organu z mocy art. 24 § 1 k.p.a. lub samego organu na podstawie art. 25 § 1 k.p.a., określa przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Powyższe wzmacnia pogląd o konieczności odniesienia się do takiego wniosku. Zaskarżone postanowienie jest zatem dotknięte wadą procesową, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 7, 8 § 1, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że w ramach sądowej kontroli postanowienia objętego skargą nie jest rolą Sądu zastępowanie organu administracji i merytoryczna ocena złożonego w zażaleniu wniosku o wyłączenie, nawet jeśli wydaje się ona oczywista. Nie pozwalają na to kontrolne uprawnienia sądu administracyjnego, który nie rozstrzyga sprawy merytorycznie lecz bada, czy przy wydawaniu aktu poddanego sądowi pod osąd organ prawidłowo zastosował prawo materialne i przepisy postępowania. Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonego uchybienia, jako przedwczesne należy uznać merytoryczne odniesienie się przez Sąd do istoty zaskarżonego postanowienia i zarzutów podniesionych wobec niego w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzekając ponownie organ II instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności odniesie się do wniosku skarżącego zawartego w złożonym zażaleniu.