II SA/Ke 462/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2025 r., znak: SKO.PZ-71/1882/253/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z 16 czerwca 2025 r., znak: SKO.PZ-71/1882/253/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. oraz T. J. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 26 marca 2025 r. znak IA-III.6730.1.10.2024.BM ustalającej z wniosku P. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej posadowionej na gruncie o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz kontenerową stacją transformatorową SN/nn na części działki nr ewid. [...] obręb [...] oraz na części działki nr ewid. [...] obręb [...] w rejonie ul. D. w Kielcach, w granicach oznaczonych w załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora z 7 grudnia 2023 r. zmieniony i uzupełniony pismami z: 22 stycznia 2024 r., 27 czerwca 2024 r., 29 listopada 2024 r. i 15 stycznia 2025 r. spełnia w wystarczającym zakresie wymogi ustawowe z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej u.p.z.p. Elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (u.o.z.e.), w związku z tym wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) tzw. dobrego sąsiedztwa czyli kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe organ I instancji zasadnie nie wyznaczył obszaru analizowanego i nie przeprowadził analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 60 u.p.z.p. zlecił osobie ustawowo uprawnionej sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, który następnie przesłał do organów uzgadniających zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Dla planowanej inwestycji organ I instancji określił, w sposób prawidłowy parametry w ramach uzupełnionego wniosku: 1) powierzchnia po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli - do 2500m2. 2) całkowita wysokość konstrukcji - do 4,00m, dla kontenerowej stacji transformatorowej SN/nn: 3) powierzchnia - do 18,00m2, 4) szerokość - do 3,00m, 5) wysokość - do 4,00m, Organ odwoławczy przyjął, że jak wynika z wniosku, oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu planowanego przedsięwzięcia, a jego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani konsultacji społecznych, a zatem nie będzie ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. informacje, w tym określono wszystkie niezbędne parametry i charakterystykę planowanej inwestycji, w koniecznym zakresie, w sposób odpowiadający prawu. Projekt decyzji o warunkach zabudowy poddany został uzgodnieniom przez wszystkie wskazane ustawowo organy. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z udziałem wszystkich stron i przed wydaniem zaskarżonej decyzji strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, zaskarżona decyzja organu I instancji jest zasadna i nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia w całości lub w części bądź zmiany. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej, nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji wnioskowanej inwestycji. Nadto wydanie decyzji nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i nie przesadza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zapewnił ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu dał wyraz w zapisach kwestionowanej decyzji. Zdaniem Kolegium, w niniejszym postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, że postępowanie prowadzone było w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia złożonych w sprawie odwołań. W skardze do tut. Sądu T. J. zarzuciła rozstrzygnięciu Kolegium: 1) 1. Nieodpowiednie zagospodarowanie przestrzenne oraz wpływ na wartość nieruchomości w okolicy - planowana inwestycja ma powstać na obszarze Natura 2000, na gruntach oznaczonych jako zielone i rolne i do zabudowy, co znacząco zmieni charakter okolicy, wpłynie negatywnie na obecnych mieszkańców i otoczenie. Ponadto bliskość farmy fotowoltaicznej narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i obniża wartość ziemi i nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie. W przepisach prawa nie ma jednoznacznie wskazanej odległości farmy od granicy działki oraz budynków mieszkalnych. W praktyce najczęściej przyjmuje się, że powinna być nie mniejsza niż 100 metrów. W związku z tym Inwestorzy mogą nie być zainteresowani ich kupnem, co wpłynie na lokalny rynek nieruchomości. Jeśli teren zostanie przeznaczony na farmę fotowoltaiczną, może to uniemożliwić przyszłe inwestycje bardziej przyjazne społeczności, takie jak budownictwo mieszkalne, tereny rekreacyjne czy inwestycje rolnicze. Dodatkowo istnieją potencjalne zagrożenia zdrowotne związane z nieprawidłową eksploatacją lub utrzymaniem instalacji fotowoltaicznych. 2) Oddziaływanie na środowisko - wskazana inwestycja doprowadzi do degradacji środowiska naturalnego, zakłóceń lokalnej fauny i flory poprzez utratę siedlisk lub zmianę warunków środowiskowych, hałasu, czy ograniczenia terenów zielonych. Może również doprowadzić do zmian mikroklimatycznych w okolicy. Ponadto duża powierzchnia paneli może przyczyniać się do nagrzewania terenu, co negatywnie wpłynie na warunki środowiskowe w sąsiedztwie. Budowa farmy fotowoltaicznej może trwać wiele miesięcy i wiązać się z dużym ruchem ciężkiego sprzętu, hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza i gleby. Oprócz tego transformatory i inwertery w farmach mogą generować ciągły hałas o niskiej częstotliwości, który może być uciążliwy dla mieszkańców. Panele fotowoltaiczne mają ograniczoną żywotność (ok. 25-30 lat), a ich recykling jest obecnie kosztowny i nie do końca rozwiązany. W przyszłości może to skutkować problemami związanymi z utylizacją zużytych paneli oraz ryzykiem powstawania tzw. "martwych stref" przemysłowych, gdy inwestorzy porzucą stare instalacje. 3) Potencjalne zagrożenie pożarowe - farma fotowoltaiczna wraz ze stacją transformatorową stanowi poważne zagrożenie pożarowe w przypadku awarii. Trudności w gaszeniu pożarów tego typu instalacji mogą zwiększać ryzyko rozprzestrzeniania się ognia. 4) Ryzyko monopolizacji terenów pod tego typu inwestycje - jeśli jedna farma fotowoltaiczna zostanie zaakceptowana, może to otworzyć drogę do kolejnych inwestycji tego typu w regionie. W efekcie może dojść do sytuacji, w której większość dostępnych terenów rolnych lub niezurbanizowanych zostanie przeznaczona na farmy fotowoltaiczne kosztem innych form działalności gospodarczej. 5) Brak konsultacji społecznych i wątpliwości co do lokalizacji - inwestycja jest realizowanych bez odpowiednich konsultacji z lokalną społecznością, która może nie mieć pełnej wiedzy na temat wpływu farmy na jej życie. Wnoszę o przeprowadzenie szerokiej debaty publicznej na ten temat i wzięcie pod uwagę opinii mieszkańców. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy oraz o zmianę na odmowną decyzję o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej, o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działek o nr ewid. [...] położonych w Kielcach, w rejonie ul. D . Jednoznacznie stwierdziły, że wniosek P. Sp. z o.o. jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak również treść decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. określono wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Nie można odmówić ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przepisy odrębne, o których mowa w przytoczonej regulacji są to wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego tj. przepisy ustaw, rozporządzeń a także aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja i współkształtujących sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi należy do kompetencji organu orzekającego o ustaleniu warunków zabudowy. Z ustaleń organu I instancji wynika, że część terenu inwestycji położona jest w strefie "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XLI/729/10 z dnia 27 września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 293, poz. 3020), obejmującej tereny rolne, tereny istniejącej i planowanej zabudowy, rekreacji, sportu i wypoczynku wraz z zielenią towarzyszącą. Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. uchwały, na terenie strefy krajobrazowej KOChK oznaczonej literą "C" ustala się następujące działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów: a) kształtowanie i rozwój terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji; b) ochrona krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym. Bezsporne jest, że wspomniana uchwała wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego dyspozycje w zakresie czynnej ochrony ekosystemów oraz ochrony krajobrazu. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 26 marca 2025 r. ograniczył się wyłącznie do przytoczenia tej regulacji nie wskazując, gdzie przebiegają granice KOChK na działkach nr ewid. [...] i czy lokalizacja przedsięwzięcia nie narusza wymogów określonych aktem prawa miejscowego. Z kolei w decyzji organu II instancji nie ma żadnych ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie projekt decyzji o warunkach zabudowy był uzgadniany z właściwymi organami tj. Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego, Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach, jednakże wszystkie uzgodnienia nastąpiły w trybie art. 53 ust. 5 i ust. 5c u.p.z.p., czyli niezajęcia stanowiska w sprawie (w tzw. sposób milczący), co oznacza, że nie są znane motywy, którymi te organy się kierowały. Tym bardziej analiza organów administracji w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi powinna być pogłębiona, a takiej analizy jak wskazano wyżej, w ogóle zabrakło. Trzeba także zwrócić uwagę na określenie we wniosku inwestora terenu inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który dotyczy tylko części działek nr ewid. [...]. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nie jest wykluczona możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA z 10 października II OSK 83/23, 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22). Równocześnie linia orzecznicza, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba, że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 552/20, 23 stycznia 2025 r., II OSK 1313/24, 17 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1489/24). Niezależnie od przyjętego przez organ poglądu, obowiązkiem orzekających w sprawie organów było rozstrzygnięcie, czy w konkretnym stanie faktycznym możliwe jest objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tylko części działek [...]. Z wypisu z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] ma powierzchnię 0,5471 ha natomiast działka nr ewid. [...] ma powierzchnię 0,3372 ha. W § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839) określono, że: - zabudowa przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (ust. 1 pkt 54 lit. a) - zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (ust. 1 pkt 54a lit a), - są zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konsekwencją zaliczenia inwestycji do jednego z ww. przedsięwzięć jest konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody jest obszar chronionego krajobrazu, znajdujący się, jak ustaliły organy, na części działek określonych we wniosku inwestora, chociaż tych części nie wskazano. Mając na względzie treść przytoczonej wyżej regulacji należy uznać, że w niniejszej sprawie dla ustalenia, że inwestycja nie podlega zaliczeniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ powinien jednocześnie uzasadnić powody dla których w konkretnym przypadku za prawidłowe uznano, że wniosek obejmuje tylko część powierzchni, a nie całkowitą powierzchnię ewidencyjną tych działek. Nie odniesienie się do powyższych kwestii pozwala na stwierdzenie, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie uzasadniające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 107 § 1 kpa skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 26 marca 2025 r. znak: IA-III.6730.1.10.2024.BM. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wymaga uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej analizy przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odnoszących się do omówionych wyżej zagadnień. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.