II SA/Ke 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. w Wydziale II na rozprawie sprawy ze skargi W. W/ na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska, na podstawie art. 229 pkt 3 kpa uznała za bezzasadną skargę W. W. z dnia 12 maja 2008 r. na zaniechanie działań przez m.in. Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie dotyczącej dostarczania ciepła do ogrzewania domów i podgrzewania wody mieszkańcom domów przy ulicach: [...], [...], [...], [...] i [...] w P., w części dotyczącej skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. W., podnosząc, że kilkadziesiąt razy występował do Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie dostarczania ciepła, gdyż w jego przekonaniu skoro Spółka "A". w P., do której Rada Miejska i Burmistrz kierują mieszkańców, nie dostarcza ciepła, działania w sprawie powinien podjąć Burmistrz Miasta i Gminy. W przekonaniu skarżącego w zaistniałej sytuacji, zgodnie z treścią przepisów art. 18 - 20 ustawy Prawo energetyczne, niniejszą sprawą powinna zająć się gmina, gdyż do zadań własnych gminy należy zarówno zaopatrzenie mieszkańców w ciepło, jak i ochrona środowiska, zdrowia i przyrody (stosownie do art. 7 ust. 1pkt 1, i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). W. W. podniósł, że brak ciepła zmusza mieszkańców do wytwarzania ciepła z nieekologicznego paliwa podczas niekontrolowanego procesu spalania, w trakcie którego powstają odpady, co do których również nie przyjęto prawidłowego toku postępowania ze względu na złożoność działań i odpady te pozostają kolejnym problemem dla mieszkańców, którzy nie otrzymują ciepła z magistrali cieplnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Rada Miejska miała uprawnienie do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...], gdyż działalność Burmistrza została oceniona pozytywnie, a tym samym skarga nie jest zasadna. Przewodniczący Rady Miejskiej podkreślił, że nie stwierdzono uchybień w działalności Burmistrza Miasta i Gminy, który jako przewodniczący Zarządu Miejskiego, a następnie organ wykonawczy gminy postępował zgodnie z prawem i w granicach prawem określonych. Jeżeli zaś chodzi o przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na które powołuje się skarżący, Rada Miejska wskazała, że nie dają one podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Odnośnie wskazanych przez W. W. przepisów art. 10-20 ustawy Prawo energetyczne, to w przekonaniu organu przepisy te dotyczą jedynie obowiązku planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Ponadto Rada Miejska podkreśliła, że skarżący nie spełnił przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów objętych kontrolą sądową, jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, nie ujęty w dyspozycji art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia pozostaje uchwała Rady Miejskiej, wydana na skutek wniesienia w dniu 12 maja 2008 r. przez W. W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pisma dotyczącego działalności Burmistrza Miasta i Gminy i Rady Miejskiej, w którym skarżący zarzucił zaniechanie działań przez Radę Miejską oraz Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie zadań własnych gminy, tj. zaopatrzenia w energię cieplną. Pismo to zostało w niniejszej sprawie potraktowane jako skarga o jakiej mowa w przepisach działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego i jako takiej został mu nadany bieg. Przedmiotem takiej skargi, w myśl art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Okoliczności tego rodzaju wprost wskazano w uzasadnieniu pisma W. W. z dnia 12 maja 2008 r. Następnie SKO, dwoma postanowieniami z dnia [...] przekazał to pismo celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością, Przewodniczącemu Rady Miejskiej w części dotyczącej skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy oraz Wojewodzie w części dotyczącej skargi na działalność Rady Miejskiej. Postanowienia te nie zostały przez W. W. zaskarżone co oznacza, że zaakceptował on taką kwalifikację jego pisma. Ponadto w samej treści zaskarżonej uchwały jako podstawa jej wydania został powołany przepis art. 229 pkt 3 kpa określający właściwość rady gminy (a także rady miejskiej), do rozpatrywania skarg o jakich mowa w dziale VIII kpa. Odnosząc się do tak zakwalifikowanej skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 237 § 3 kpa podlega ona załatwieniu poprzez zawiadomienie strony o sposobie jej załatwienia. Stosownie do treści art. 238 § 1 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona przez W. W. uchwała stanowiła taki właśnie akt, to jest zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi z dnia 12 maja 2008 r. W uzasadnieniu takiego poglądu należy przywołać argumentację zawartą w utrwalonym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Przyjmuje się w nim, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2668/00, LEX Nr 54426). W postanowieniu z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. III SA/Wa 948/06 (LEX Nr 295005) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął natomiast na stanowisku, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Podobne stanowisko, jeszcze na gruncie analogicznych przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2001 r., II SA/Wr 1704/00. Zgodnie z nim zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do NSA na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13/96 poz. 74 ze zm.). Z przytoczonych poglądów, które Sąd w niniejszym składzie w całości akceptuje wynika, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, również wyrażone w formie uchwały organu gminy, jest niedopuszczalna. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę złożoną przez W. W. w dniu 4 sierpnia 2008 r. Ze względu na takie rozstrzygnięcie nie miała w sprawie znaczenia zarzucona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący przed wniesieniem tej skargi nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13/96 poz. 74 ze zm.).