II SA/Ke 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011r. sprawy ze skargi K.J. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy w O., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. J. wybranego do Rady Gminy w O.. W uzasadnieniu uchwały podniesione zostało, że K. J. w 2001 r. zawarł umowę na czas nieokreślony z Gminą O. na dzierżawę nieruchomości o pow. 0,37 ha. Podstawą zawarcia umowy była uchwała Rady Gminy w O. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gruntowej na okres dłuższy niż 3 lata oraz, że radny użytkuje przedmiotową nieruchomość na cele rolnicze. W oświadczeniu majątkowym radny nigdy nie wykazywał dochodów z tego tytułu. K. J. poinformował Wójta Gminy O. o rezygnacji z dzierżawy działki rolnej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Organ podał, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył K. J. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej. Skarżący podniósł, że Rada Gminy była zobligowana podjąć uchwałę najpóźniej po upływie miesiąca od dnia 28 lutego 2011 r., w którym to dniu minął termin zobowiązujący skarżącego do zaprzestania prowadzenia działalności zgodnie z art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. W ocenie autora skargi podjęcie uchwały przez Radę Gminy nie było zgodne z warunkami określonymi w art. 190 ust. 6 ww. ustawy ze względu na niezachowanie odpowiedniego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Podniósł także, że art. 190 ust.6 Ordynacji wyborczej ma charakter procesowy, którego naruszenie nie rodzi dla stron żadnych konsekwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie stanowi art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy (ust. 1a). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, gdy zostaną spełnione przesłanki zawarte w art. 24f ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie rada gminy stwierdza wystąpienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Uchwała rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zmierza do autorytatywnego potwierdzenia skutku prawnego (ex tunc), jaki wystąpił z mocy ustawy i przypisuje się jej charakter aktu deklaratoryjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r., P 19/04; uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08). Stan faktyczny ustalony przez Radę Gminy w O. jest bezsporny i nie został zakwestionowany przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że w dniu obejmowania funkcji radnego Rady Gminy w O. (tj. złożenia ślubowania) K. J. wydzierżawiał od Gminy O. grunt rolny o pow. 37 arów wykorzystując go na cele produkcji sadowniczej oraz, że stan taki utrzymywał się przez ponad 3 miesiące od tej daty. Kontrowersje pomiędzy stronami sprowadzają się do wyrażania odmiennych poglądów na temat tego, czy przedstawiony wyżej stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 24f ust.1 ustawy, a co za tym idzie czy Rada Gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu K. J., stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24f ustawy ma charakter antykorupcyjny i w takim duchu należy go interpretować. Regulacja w nim zawarta oparta jest na przekonaniu, iż osoba uczestnicząca w procesie stanowienia prawa regionalnego nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać nią z wykorzystaniem mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Osoba taka jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego. Swoją funkcję może spełniać prawidłowo wówczas, gdy w opinii społecznej nie czerpie, a nawet nie ma potencjalnej możliwości czerpania z niej korzyści majątkowych bądź jakichkolwiek innych korzyści osobistych. Możność wykorzystywania mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej może podważyć to zaufanie. Tymczasem w demokracji przedstawicielskiej zaufanie do osób pełniących funkcje publiczne jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (por. pogląd przedstawiony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44). Zapis art. 24f ust.1 wprowadza ustawowe gwarancje realizacji tego zaufania społecznego eliminując potencjalne sytuacje, w których mienie komunalne mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w O. słusznie uznała, że K. J. jako radny naruszył zakaz z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy O., bowiem dzierżawił on grunty rolne stanowiące mienie tej Gminy na cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Ocena charakteru dzierżawy gruntów rolnych, w kontekście powołanych wyżej przepisów Ordynacji wyborczej i ustawy o samorządzie gminnym, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 1/07 przesądził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd wyrażony w tej uchwale Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Korzystanie z nieruchomości stanowiących mienie gminne może następować na podstawie tytułów prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy nieruchomości te mogą być w szczególności przedmiotem oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użytkowanie, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. W uzasadnieniu cytowanej uchwały NSA podkreślił, że różnice w korzystaniu z nieruchomości gminnych na podstawie różnych tytułów prawnych są nie bez znaczenia przy ocenie czy zakaz ustanowiony art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie został naruszony. Celem tego zakazu jest bowiem niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Nie zagraża takiemu celowi korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. Wykorzystywaniem mienia w rozumieniu tego przepisu nie jest także korzystanie z mienia gminnego w razie ustanowienia służebności gruntowych, użytkowania dawnych wspólnot gruntowych, czy z powszechnie dostępnych usług z wykorzystaniem mienia komunalnego na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych (np. wodociągi). Inaczej natomiast należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. Nieruchomości gminne mogą być uzyskane w drodze przetargu, ale rada gminy może wyrazić zgodę na zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy bez trybu przetargowego (art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wygranie przetargu czy zawarcie umów bez tego trybu, za zgodą rady gminy, może być rezultatem wykorzystania przez radnego jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnej korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej. W świetle powyższych wywodów niezasadnym jest zarzut skarżącego złożony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 września 2011r., że działka 37- arowa nie może zostać uznana za gospodarstwo rolne, a co za tym idzie nie podlega zakazowi z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga, że w zakazie, o jakim mowa w powyższym przepisie chodzi o prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Przepis ten nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza" w związku z czym należy sięgnąć do art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.10.220.1447 j.t. ze zm.), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 3 tej ustawy stanowi, że nie stosuje się jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Wyłączenie z art. 3 nie przesądza jednak, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, ale jedynie o tym, że do jej prowadzenia nie stosuje się regulacji zawartej w tej ustawie. Tym samym przyjąć należy, że działalność wytwórcza w rolnictwie (bez względu na powierzchnię gruntów rolnych na których jest prowadzona) mieści się w definicji działalności gospodarczej, której dotyczy zakaz z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, iż przekroczenie przez Radę Gminy w O. terminu określonego w art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej może być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5 (czyli w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania), rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Wyrażenie "najpóźniej po upływie miesiąca od..." należy wiązać z nałożonym na radę ustawowym obowiązkiem podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w ust. 1 art. 190 Ordynacji, co jednak nie oznacza, iż po tym terminie rada nie ma już możliwości podjęcia takiej uchwały, lecz skutkuje uznaniem, iż w razie bezskutecznego upływu trzymiesięcznego terminu rada dopuszcza się uchybienia w realizacji ustawowego obowiązku, wobec czego może być wdrożony przez organ nadzoru tryb przewidziany w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Podzielenie argumentacji skargi prowadziłoby w efekcie do zniweczenia skutków zamierzonych przez ustawodawcę, określonych w art. 190 ust. 1 Ordynacji, a termin z art. 190 ust. 2 i 6 ma charakter dyscyplinujący i instrukcyjny zarazem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r. (sygn. OPS 13/00, publ. ONSA 2001/2/50), zgodnie z którym termin, o jakim mowa wyżej ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Do kategorii terminów procesowych należą tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Ich naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały jednak sprawia, że konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. Reasumując, skoro radny K. J. prowadził na własny rachunek rolniczą działalność wytwórczą z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie, to - niezależnie od tego jaka była powierzchnia gruntu dzierżawionego - zachodziły przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji Rada Gminy w O. miała podstawy do podjęcia uchwały w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z ust. 6 Ordynacji wyborczej. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżony akt odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.