II SA/Ke 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą nr [...] Rada Gminy określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W 2011r. Gmina zrealizowała inwestycję – budowę odcinka kanalizacji gminnej, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych w S., w tym działki nr [...], stanowiącej własność Z. B.. W wyniku wybudowania sieci kanalizacyjnej wartość ww. działki wzrosła o kwotę 5.150 zł – co wynika z operatu szacunkowego z dnia 15.10.2012r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. Mając na uwadze powyższe organ I instancji ustalił Z. B. opłatę adiacencką w wysokości 1.545 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości – wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W podstawie prawnej powołano art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). W odwołaniu od ww. decyzji Z. Błaszczak wskazała, że w trakcie wykonywania kanalizacji jej działka została zniszczona – w związku z czym wnosi o anulowanie ustalonej opłaty, oceniając działanie rzeczoznawcy majątkowego jako stronnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreśliło że opłata adiacencka jest wyrazem partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy tych urządzeń i ma charakter obligatoryjny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest projektu budowlanego i operatu szacunkowego w części zawierającej protokół końcowego odbioru kanalizacji z dnia 1.02.2012r., wynika, że budowa kanału sanitarnego w miejscowości [...] została zrealizowana. Zdaniem Kolegium, sporządzona przez biegłego opinia, mająca na celu określenie wartości ww. nieruchomości gruntowej według stanu przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej (kanału sanitarnego) jest fachowa i rzetelna. Przedmiotowy operat zawiera szczegółową analizę lokalnego rynku, dokonane wyliczenia oraz dokumentację fotograficzną, stanowiąc zarazem wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. Brak przy tym uchybień zasadom wyceny nieruchomości oraz wymogom dotyczącym sporządzania operatu szacunkowego, unormowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wybrał metodę dopuszczalną ww. rozporządzeniem, to jest metodę porównywania parami w podejściu porównawczym, a operat szacunkowy zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości działki skarżącej przed budową kanału sanitarnego i po jego wybudowaniu. W rezultacie w niniejszej sprawie wykazano wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanału sanitarnego o 5.150 zł. Tym samym, z uwagi na postanowienia ww. uchwały Rady Gminy nr [...] prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na łączną kwotę 1.545 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. B. wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca – jakkolwiek zgodziła się z tym, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest uzasadnione w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – to zwróciła uwagę, że w przypadku jej działki nie doszło do takiego wzrostu. Wręcz przeciwnie, wskutek tego, że przez środek działki przechodzą obecnie rury kanalizacyjne nie nadaje się ona obecnie do zabudowy. W związku z powyższym wartość nieruchomości obniżyła się – czego nie wziął pod uwagę rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość działki przed oraz po budowie. Do sformułowanych w tym zakresie zarzutów nie odniosło się także Samorządowe Kolegium Odwoławczego – wobec czego nie rozpoznano co do istoty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielka przedmiotowej nieruchomości od lutego 2012r. – w wyniku nabycia spadku po bracie, który zmarł w dniu 16.12.2011r. i wyrażał zgodę na wykonanie kanalizacji ściekowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o ustaleniu Z. B. opłaty adiacenckiej w kwocie 1.545 zł z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości – działki nr [...] – w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Sprzeciw skarżącej budzi obciążenie jej obowiązkiem zapłaty tej kwoty – z uwagi na obniżenie wartości nieruchomości, do jakiego miało, jej zdaniem, dojść w wyniku uniemożliwienia zabudowy tej działki poprzez położenia w poprzek niej rur kanalizacyjnych. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w rozdziale 7 działu III ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 u.g.n. wskazując, że jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się zaś budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, że jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja uprawnia bowiem gminy do zrekompensowania nakładów poniesionych na budowę urządzeń infrastruktury technicznej – właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem odpowiednich urządzeń jest uzasadnione tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z takiej infrastruktury. W rezultacie, skoro podmiot publiczny jest obciążony finansowo w ramach realizacji takiej inwestycji stwierdzić trzeba, że ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości danej nieruchomości – w związku z czym przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Jest to bowiem świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest jego działka, działań, które zwiększą jej wartość. Z uwagi na wskazany powyżej charakter opłaty adiacenckiej, rolą Sądu była ocena, czy przy wydaniu zakwestionowanych decyzji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 u.g.n. oraz czy prawidłowo – stosownie do wymogów art. 146 u.g.n. – ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, przecinającą działkę skarżącej tuż za usytuowanymi od frontu budynkami – co stworzyło dla skarżącej warunki do podłączenia się do gminnej infrastruktury kanalizacyjnej. Okoliczność tę potwierdza protokół końcowego odbioru robót sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Stanowiska wraz z ułożeniem sieci wodociągowej w miejscowości [...] – z dnia 1.02.2012r. (k. 6). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że nieruchomość, która posiada możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, ma większą wartość niż nieruchomość, która dostępu takiego nie ma. Potwierdzają to zasady doświadczenia życiowego oraz dane zawarte w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, gdzie średnią wartość trzech nieruchomości podobnych do wycenianej – na których nie funkcjonowała jeszcze sieć kanalizacyjna – ustalono na poziomie 15,58 zł/m² (k. 21, 26 akt administracyjnych). Natomiast średnią wartość trzech nieruchomości podobnych do wycenianej – na których założono sieć kanalizacyjna ustalono jako 18,80 zł/m² (k. 15, 21 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej infrastruktury obowiązywała uchwała nr [...] Rada Gminy, która w § 1 określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (k. 5 akt administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie opłatę adiacencką naliczono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 15.10.2012r przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości – K. P. (k. 10 – 33 akt administracyjnych), w którym został wykazany wzrost wartości nieruchomości położonej w [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej działki (nr ewid. [...]) do gminnej sieci kanalizacyjnej. Wycenę wykonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W wyniku przyjętej przez biegłego bazy transakcji, analizy, porównań oraz odrzucenia transakcji mało wiarygodnych wartość szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem kanału sanitarnego wynosiła 24.930 zł, a po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej 30.080 zł. W związku z powyższym, w ocenie rzeczoznawcy w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznego nastąpił wzrost wartości szacowanej nieruchomości o 5.150 zł, a zatem zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej. Analizując zawartość przedmiotowego operatu szacunkowego stwierdzić trzeba, że organy obu instancji władne były uznać, że dowód ten odpowiada wymogom, określonym zarówno w u.g.n. jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. nr 207, poz. 2109). Przedmiotowy operat zawiera bowiem wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, tj. jej lokalizację, powierzchnię, uzbrojenie oraz dotyczące jej zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że sposób wykonania wyceny został przez biegłego w pełni wyjaśniony – przy jednoczesnym przedstawieniu dokładnego opisu nieruchomości przyjętych do porównania. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowy operat został wykonany w sposób rzetelny, a zawarte w nim twierdzenia są spójne, logiczne i konsekwentne – w związku z czym brak jest podstaw, aby stwierdzić naruszenie przepisów art. 153 i 155 u.g.n. Odnosząc się do stanowiska skarżącej o wadliwości operatu wskazać trzeba, że dokument ten stanowi w istocie opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych zarzutów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Argumentacji takiej strona nie przedstawiła – co uniemożliwia zakwestionowanie sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu. Samo twierdzenie, że wartość nieruchomości nie wzrosła (a wręcz obniżyła się) w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej nie może być uznane za wystarczające do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego np. poprzez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2010r. o sygn. akt IV SA/Wa 1386/10, LEX nr 758771). W tym zakresie podkreślić trzeba, że działka nr [...] jest już zabudowana od frontu budynkiem mieszkalnym oraz kilkoma budynkami gospodarczymi, a rura kanalizacyjna biegnie w niewielkiej odległości za tymi budynkami. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z mapy tego terenu (k. 2 akt administracyjnych) "przecięcie" siecią kanalizacyjną sąsiedniej działki nr [...] (gdzie widoczna jest zabudowa w drugiej linii zabudowy) nie koliduje z usytuowaniem położonych tam obiektów budowlanych – czego zdaje się obawiać Z. B. Znamienne również pozostaje, że brat skarżącej – J. P., będący właścicielem ww. nieruchomości w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji – wyraził zgodę na czasowe zajęcie tej działki na ten cel (k. 1 akt administracyjnych) W rezultacie nie budzi zastrzeżeń Sądu kwota opłaty adiacenckiej wyliczona wg stawki procentowej wskazanej w ww. Rady Gminy w uchwale z dnia 2.12.2011r. na podstawie prawidłowo wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego różnicy wartości działki nr [...] przed i po założeniu sieci kanalizacyjnej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.