II SA/Ke 469/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr XXII/115/2016 w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 3 i § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 25 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 12, art. 13 ust. 1 - 2a, art. 14 ust. 3-5, art. 15, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 3 i ust. 4, art. 67 ust. 1 oraz art. 70 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - w dniu wydania aktu - Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n", Rada Gminy w Nagłowicach podjęła uchwałę nr XXII/115/2016 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Nagłowice oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W § 8 ust. 3 uchwały postanowiono, że zwalnia się z obowiązku zbycia w drodze przetargowej nieruchomości gruntowe: 1) przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową; 2) gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została przez dzierżawcę zabudowana za zgodą wydzierżawiającego oraz na podstawie pozwolenia na budowę. Stosownie do § 12 ust. 4 uchwały, można odstąpić od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w następujących przypadkach: 1) umowa dzierżawy lub najmu jest zawierana z dotychczasowym dzierżawcą lub najemcą nieruchomości, którego umowa wygasa, pod warunkiem, że nie posiada on żadnych zaległości pieniężnych z tytułu dzierżawy lub najmu przedmiotowej nieruchomości; 2) gdy nieruchomość jest oddawana na cele rolne lub na prowadzenie ogródka przydomowego; 3) pod lokalizację tablicy reklamowej; 4) w celu urządzenia dróg dojazdowych; 5) w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej lub jej części; 6) na cele prowadzenia działalności charytatywnej, kulturalnej i oświatowej; 7) na rzecz stowarzyszeń i klubów sportowych; 8) na cele użyteczności publicznej; 9) na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa; 10) w innych przypadkach po podjęciu stosownej uchwały przez Radę Gminy, 11) przeznaczenia gruntu na posadowienie obiektu garażowego. W myśl § 12 ust. 6 uchwały, w zawieranych umowach dzierżawy i najmu powinien być należycie zabezpieczony interes Gminy poprzez ustanowienie zabezpieczeń właściwych dla danego rodzaju umowy i obowiązków obciążających dzierżawcę lub najemcę w razie naruszenia postanowień umowy. Zgodnie zaś art. 12 ust. 7 uchwały, zabezpieczenia, o których mowa w ust. 6 polegają w szczególności: a) określeniu uprawnień do rozwiązania umowy w przypadku użytkowania nieruchomości niezgodnie z ustalonym przeznaczeniem lub w sposób mogący obniżać jej wartość lub wywołujący zagrożenie dla środowiska naturalnego, zdrowia bądź życia ludzkiego, bez zachowania terminów; b) określeniu uprawnień do rozwiązania umowy w przypadku zalegania z płatnością czynszu za dzierżawę bądź najem przez okres 3 miesięcy. Nadto stosownie do § 12 ust. 8 uchwały, poza regulacjami określonymi w ust. 7 umowy dzierżawy lub najmu winny zawierać odpowiednie postanowienia umożliwiające coroczną waloryzację stawek czynszu dzierżawnego o wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszych trzech kwartałów roku poprzedzającego waloryzację ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie 15 dni po upływie trzeciego kwartału. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym poprzez umieszczenie w uchwale zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikający z przedmiotowego przepisu prawa tj.: poprzez wskazanie w § 12 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 uchwały zasad odnoszących się nie do wydzierżawienia i wynajmowania nieruchomości, tylko dotyczących obowiązków najemcy i dzierżawcy, określenie w § 8 ust. 3 uchwały sytuacji, w których dopuszczalne jest zbycie nieruchomości bez przeprowadzenia przetargu w sposób zawężający do katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n., poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 4 ustawy generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i w sposób wykraczający poza regulacje zawarte w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 4a u.g.n. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przytoczony przepis ustawowy ustanawia zasadę zawierania wymienionych w nim umów w drodze przetargu. Odstępstwem od tej zasady jest regulacja zawarta w zdaniu drugim tego przepisu. Powyższe unormowanie upoważnia radę do wyrażenia zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawarciu tychże umów. Zdaniem skarżącego, sformułowanie przepisu art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć zawierania jedynie konkretnych umów - użytkowania, najmu lub dzierżawy, w konkretnie określonym przypadku. W ocenie Prokuratora, przedmiotem uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami nie może być ustalenie generalnych i abstrakcyjnych przypadków możliwości odstąpienia od procedury przetargowej, co według skarżącego miało miejsce w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Prokurator podniósł nadto, że przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. Uchwała rady gminy w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest aktem prawa miejscowego - źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej uchwale powyższe nastąpiło w zakresie wprowadzenia w § 8 ust. 3 tej uchwały ograniczenia sytuacji, w których dopuszczalne jest zbywanie nieruchomości bez przeprowadzenia przetargu w sposób zawężający do katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n., a także określenie w § 12 ust. 4 uchwały katalogu kiedy jest możliwe odstąpienie od trybu przetargowego w przypadku zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony niezgodnie z art. 37 ust. 4a u.g.n. Nadto skarżący wskazał, że zakresem unormowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.g.n. objęte są nieruchomości, a nie ich nabywcy, najemcy, dzierżawcy, co uczyniono w § 12 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 uchwały. Uchwała tego rodzaju dotyczy bowiem spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości ich wydzierżawiania i wynajmowania. W zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych więżących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3, § 12 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postanowienia zawarte w § 8 ust. 3, § 12 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób istotny prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2019 r., poz. 2167). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Na gruncie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ten akt wydał. Będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr XXII/115/2016 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Nagłowice oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do takich aktów należy. Zaliczenie to pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W niniejszej sprawie podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 37 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (ust. 1). W ust. 2 wymieniono enumeratywnie przypadki, kiedy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 wskazano, że wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że art. 37 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. W związku z tym wszystkie regulacje których przedmiotem jest zarządzanie, w szeroko przyjętym pojęciu zarządzania mieniem gminnym, ustawodawca zawarł w przywołanym przepisie. Art. 37 ust. 3 u.g.n. określa dla rady gminy konkretny zakres jej działania i stanowi normę kompetencyjną. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07). Na tle powyższych rozważań, należy przyjąć, że uchwały rady gminy o charakterze normatywnym regulującym sposób zarządzania nieruchomościami nie mogą rozszerzać ani modyfikować postanowień zawartych w art. 37 u.g.n., o ile ustawodawca nie udzielił w ustawie u.g.n. lub innych ustawach dotyczących zarządu mieniem gminnym, upoważnienia do tworzenia norm prawnych o charakterze ogólnym, obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym chybiony jest zarzut skargi, stwierdzający, że w treści § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, doszło do zawężenia katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n., który enumeratywnie wymienia przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Jak wprost wynika z treści § 8 ust. 1 uchwały, zbycie nieruchomości może nastąpić w trybie przetargowym lub w drodze bezprzetargowej - stosownie do przepisów ustawy i postanowień niniejszej uchwały, zaś § 2 pkt 4 tamże, precyzuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o ustawie - rozumie się przez to ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy zasadnym byłoby przyjęcie, że lokalny prawodawca rozszerzył, a nie zawęził katalog określony w art. 37 ust. 2 u.g.n. o nowe przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Istota wadliwości ma inne źródło. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. We wszystkich przypadkach zbycie nieruchomości nie może wynikać z generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego, gdyż uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1365/14). W tym kontekście oceniając legalność § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, należy uznać wspomniany zapis za sprzeczny z prawem. Z tych samych względów, które wcześniej podniesiono, poza materię uregulowaną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., stwarzającą radzie kompetencję do stanowienia prawa miejscowego wykracza zapis zawarty w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, określający przypadki możliwości odstąpienia od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis art. 37 ust 4 u.g.n. stanowi bowiem, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu tego wynika, że zgoda na zawarcie bezprzetargowej umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy następuje w drodze wyrażenia zgody (aktu jednorazowego) wojewody lub rady gminy lub sejmiku. Bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Zapis ten w całości uznać należy za nieważny. Pogląd, zgodnie z którym uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2019, sygn. akt II SA/Gl 730/19, wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 508/20). Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącego zapisy zawarte w przywołanej regulacji nie dotyczą obowiązków najemcy lub dzierżawcy. Treść ust. 6 § 12 wskazuje, że Rada Gminy w Nagłowicach w zawieranych umowach dzierżawy i najmu nakazuje zabezpieczenie interesu Gminy w sposób właściwy dla danego rodzaju umowy i obowiązków obciążających dzierżawcę lub najemcę w razie naruszenia postanowień umowy. Natomiast ust. 7 i ust. 8 § 12 wskazują na czym w szczególności może polegać zabezpieczenie interesu Gminy w zawieranych umowach. Stanowią zatem ogólne wytyczne dla organu wykonawczego w przedmiocie zawieranych umów w ramach gospodarowania mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i nie naruszają kompetencji tego organu w zakresie wyżej wskazanym. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w zakresie § 8 ust. 3 oraz § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, co skutkowało wydaniem orzeczenia w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w pozostałej części skarga ta podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.