II SA/Ke 470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2016 r. sprawy ze skargi A. G. i G. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia A. i G. małż. G., utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 10 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania w sprawie egzekucji wykonania obowiązku rekultywacji w kierunku leśnym na obszarze obejmującym część działki nr ewid. 14/7 o pow. 0,0590 ha, położonej w O. przy ul. G. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 21 stycznia 2016 r. małżonkom G. doręczone zostało upomnienie wzywające do wykonania opisanego wyżej obowiązku. W odpowiedzi na ww. upomnienie małżonkowie G. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie egzekucji przedmiotowego obowiązku, do czasu zakończenia sprawy prowadzonej z urzędu przez Starostę nr [...] dotyczącej zakończenia rekultywacji części działki nr 14/7. Organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania działał na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 Kpa, stwierdzając, że upomnienie jest dokumentem poprzedzającym ewentualne postępowanie egzekucyjne, które na dzień wydania upomnienia nie było prowadzone. Organ II instancji utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wyjaśnił, przywołując treść art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), że upomnienie nie następuje w ramach postępowania egzekucyjnego, jest to czynność wierzyciela poprzedzająca samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które następuje z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego. Upomnienie sprowadza się do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku i ma umożliwić jego wykonanie bez zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji, ponieważ upomnienie następuje przed wszczęciem postepowania egzekucyjnego, nie jest możliwe jego zawieszenie. Zawieszenie może bowiem dotyczyć tylko postępowań w toku. Organ wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierają samodzielne przesłanki zawieszenia postepowania egzekucyjnego wymienione w art. 56 tej ustawy, co oznacza, że nie stosuje się odpowiednio art. 97 Kpa. W postępowaniu egzekucyjnym znajduje natomiast zastosowanie art. 61a § 1 Kpa, przewidujący wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i G. małż. G. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się w tym zakresie, a nadto naruszenie art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, choć jest bezsporne, że na nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. 14/7 o pow. 0,0590 ha urządzono parking leśny, co jest tożsame z wykonaniem prac z zakresu rekultywacji technicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący, przywołując przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach, uznali, że na skutek urządzenia parkingu leśnego prace rekultywacyjne zostały zakończone, a wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, którym organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej "upea." Unormowanie z art. 61a § 1 Kpa stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 56 § 1 upea postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Organ administracji nie prowadzi samodzielnego postępowania w przedmiocie zawieszenia. Zawieszenie postępowania ma zawsze charakter wpadkowy, incydentalny. Z tego względu należy uznać, że zawieszeniu podlega wyłącznie postępowanie już wszczęte. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na to, że nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 upea). Przesłanie pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to może być dopiero wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 upea). W orzecznictwie podnosi się, że tzw. czynność upominawcza jest etapem poprzedzającym egzekucję administracyjną sensu stricto (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. II FSK 618/08). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia małżonkom G. nie doręczono tytułów wykonawczych w przedmiocie wykonania obowiązku rekultywacji w kierunku leśnym na obszarze obejmującym część działki nr ewid. 14/7 o pow. 0,0590 ha, położonej w O. przy ul. G. Doręczono im jedynie upomnienia wzywające do wykonania powyższego obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2009 r., zmienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia 22 sierpnia 2014 r. Skoro więc w dacie podejmowania przez organy obu instancji postanowień w następstwie wniesienia przez skarżących wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, postępowanie takie się nie toczyło, bo nie doszło do jego skutecznego wszczęcia, brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku. W konsekwencji organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 upea. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji bezprzedmiotowe są podniesione w skardze zarzuty wskazujące na zakończenie prac rekultywacyjnych poprzez urządzenie parkingu leśnego. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, to skarżący nie wskazali w żaden sposób, jakie prawne znaczenie miałoby uniemożliwienie im wglądu i zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia uwag i wniosków. Naruszenie przepisów postępowania może bowiem powodować uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy ma ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.