II SA/Ke 471/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2008r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego E. P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł - celem zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr [...], położonej w M., stanowiącej własność S. i A. F. W podstawie prawnej powołano art. 49 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 i 84 a ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 10.09.2004r. organ I instancji ustalił, iż na w/w działce prowadzona jest rozbudowa budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W toku tej rozbudowy inwestor, po rozbiórce więźby dachowej istniejącego budynku mieszkalnego dobudował od strony północnej część o wymiarach 4,55 x 11,50 m. funkcjonalnie połączoną na poziomie piwnic, parteru i poddasza z istniejącym budynkiem. Budynek ten położony jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] A. O. Roboty budowlane prowadzone były łącznie z robotami remontowymi części istniejącej, do zakończenia pozostało wykonanie robót wykończeniowych w dobudowanej części obiektu oraz robót instalacyjnych i wykończeniowych w starej części budynku. Ustalono ponadto, iż do rozbudowy budynku A. i S. F. przystąpili w kwietniu 2003r. – bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Następnie inwestorzy uzyskali decyzję z dnia 24.12.2003r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, położonego na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 19.05.2004r. Starosta nie wyraził zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na wykonaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Ze względu na powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia 8.10.2004r. nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych realizowanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, zobowiązując ich do zabezpieczenia obiektu i terenu budowy oraz przedstawienia wyszczególnionych dokumentów. Wobec złożenia żądanych dokumentów – inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego obiektu – organ I instancji decyzją z dnia 14.12.2004r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, nakazał S. i A. F wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wskazana decyzja organu I instancji została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia 18.02.2005r., a postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy zostało umorzone. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13.04.2006r., sygn. akt II SA/Ke 563/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. i A. F na w/w decyzję z dnia 18.02.2005r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów do przedstawienia określonych dokumentów. Ponieważ A. F. przedłożył wymagane dokumenty, organ uznał, że zaistniała możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pod warunkiem uiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej w terminie i wysokości wynikających z przepisów prawa budowlanego. W związku z tym organ I instancji w dniu [...] wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli S. i A. F. oraz A. O. Postanowieniem z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że jest ono zgodne z prawem, wysokość opłaty została ustalona prawidłowo i dopiero w przypadku jej nieuiszczenia organ będzie uprawniony do wydania nakazu rozbiórki. Skargę na postanowienie z dnia 19.04.2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. O., domagając się wydania nakazu rozbiórki. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu wskazujące na brak podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 28.12.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 322/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organy orzekające, wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a., nie poddały jakiejkolwiek analizie okoliczności, czy przedmiotowa rozbudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, 690 ze zm.). Dlatego też nie jest wiadome, czy przesłanki legalizacji samowoli zostały spełnione. Wyrokiem z dnia 3.07.2008r., sygn. akt II OSK 770/07 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., iż, wbrew ustaleniom WSA w Kielcach, organ I instancji wyjaśnił, iż rozbudowa i usytuowanie budynku w granicy nie narusza warunków technicznych dotyczących usytuowania budynku. Ustalenia takie zostały bowiem poczynione w trakcie oględzin w dniu 10.09.2004r. oraz w oparciu o dostarczone dokumenty, w tym m.in. decyzję o warunkach zabudowy i projekt rozbudowy ze ścianą przeciwpożarową od strony granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję ( postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż brak jest przesłanek, które dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w sprawie II OSK 770/07. Na wstępie godzi się podnieść, iż w uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego – zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. – wyjaśniły, że przeprowadzona w niniejszej sprawie rozbudowa oraz usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy nie narusza warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wynika to, jak zauważył NSA, z protokołu oględzin z dnia 10.09.2004r., z decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu rozbudowy. Sąd wskazał przy tym, iż przepis § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli planu nie ma takie warunki może ustalić decyzja o warunkach zabudowy. Zachowanie powyższego wymogu na gruncie niniejszej sprawy potwierdza decyzja Wójta Gminy z dnia 24.12.2003r. o warunkach zabudowy (K-I-7), w której stwierdzono, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z dnia [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 86 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1.01.1995r. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez budowę należy rozumieć również rozbudowę obiektu budowlanego. Ponadto, właśnie w oparciu o w/w decyzję o warunkach zabudowy uprawnieni projektanci sporządzili projekt budowlany architektoniczno – konstrukcyjny remontu i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego (K-I-38), gdzie jako usytuowanie rozbudowanego obiektu określono m. in. "w granicy działki ze ścianą p. poż. od strony zachodniej". Koresponduje to zarazem z przedstawioną przez inwestorów inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego obiektu (K-I-10), zgodnie z którą od strony zachodniej należy wykonać ścianę oddzielenia p. poż. szerokości 25 cm z podwyższeniem tej ściany 30 cm ponad dach budynku. Natomiast okoliczność, iż ściana budynku, powstałego w wyniku rozbudowy, postawiona została bezpośrednio przy granicy z działką nr 38/1 i nie ma w niej otworów okiennych lub drzwiowych wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10.09.2004r. przez organ I instancji (K-I-4) oraz z rzutu elewacji zachodniej przedstawionej w powołanej wyżej inwentaryzacji. Niezależnie od powyższego bezspornym pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o nową część – bez spełnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów do przedstawienia w terminie do dnia [...]: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołane rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 48 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2), ustalając jednocześnie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładając obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (ust. 3): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Wymaga wskazania, że przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust.5). Jednakże, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, właściwy organ bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1). Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów godzi się podnieść, iż S. i A. F. przedstawili żądane przez organ dokumenty, w tym ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia 24.12.2003r. o warunkach zabudowy, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny projekt budowlany wraz z inwentaryzacją i orzeczeniem technicznym, opracowany przez osoby posiadające wymagana kwalifikacje zawodowe. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając złożone dokumenty stwierdził, iż "są przesłankami umożliwiającymi legalizację dokonanej samowoli budowlanej", a tym samym na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostały wymogi określone w art. 49 ust. 1 cyt. ustawy. Ze względu na powyższe inwestorom została otwarta droga do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jest uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej, o której zasadnie orzekł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W postanowieniu z dnia 15.02.2006r ustalono bowiem dla S. i A. F opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2), a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Jak wynika z przedmiotowego załącznika współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego – z którego rozbudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie – wynosi 2, zaś współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) – 1. W oparciu o cyt. przepisy stwierdzić zatem należy, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do nakazania rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego. Prowadzone postępowanie wykazało bowiem, że istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy – pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Dopiero w przypadku jej nieuiszczenia w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 cyt. ustawy tj. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – stosownie do przepisu art. 49 ust. 3 ustawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2, § 15 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.