II SA/Ke 471/21

II SA/Ke 471/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/40/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały. W dniu 30 marca 2011 r. Rada Miejska w Ożarowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 , poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr VI/40/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, określając w: - § 2 ust. 1, że "w skład zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 3) Posterunku Policji w Ożarowie 4) Straży Miejskiej w Ożarowie 5) Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 6) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 7) Szkół z terenu Gminy Ożarów 8) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ożarowie 9) Kurator Sądowy. Imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami. 2. Każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole." - w § 4, że "szczegółowy zakres pracy zespołu w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza określony zostanie w regulaminie opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Ożarowa." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie prawa, to jest: - art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a ponadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9 a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 uchwały dotyczącym złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności Informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 4 uchwały, że "szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza określony zostanie w regulaminie opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Ożarowa" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Miejska winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ uznał podniesione zarzuty w całości za zasadne. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Odnośnie aktów organów gmin, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów skargi, odnośnie § 2 ust. 1 uchwały, należy podkreślić, że – co do zasady – powtórzenie w aktach niższego rzędu przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, a w każdej takiej sytuacji należy zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje dana uchwała. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. Wówczas powtórzenie powinno mieć jednak charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19). Lokalny prawodawca, uchwalając § 2 ust. 1 uchwały, nie dopełnił powyższych wymogów. Regulacja ta, zgodnie z którą "w skład zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 3) Posterunku Policji w Ożarowie 4) Straży Miejskiej w Ożarowie 5) Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 6) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 7) Szkół z terenu Gminy Ożarów 8) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ożarowie 9) Kurator Sądowy. Imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami." nie odpowiada bowiem dokładnie treści art. 9a ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym "W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Rada Miejska w Ożarowie pominęła bowiem, wskazany w cyt. przepisie, udział organizacji pozarządowych, dodała natomiast, nieprzewidziany przez racjonalnego ustawodawcę, udział Straży Miejskiej. W tym kontekście doszło również do pominięcia możliwości udziału w składzie zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie bowiem z § 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro organ podjął próbę powtórzenia regulacji u.p.p.r. dotyczących składu zespołu interdyscyplinarnego w uchwalonym regulaminie, powinien to uczynić w sposób kompleksowy, mając na względzie konieczność zapewniania komunikatywności, jednoznaczności i czytelności tekstu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada Miejska w Ożarowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tożsame uwagi znajdują zastosowania do pozostałych, zakwestionowanych przez Prokuratora regulacji. Mianowicie, analizując przepis § 2 ust. 2 cyt.: "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole" należy wskazać, że regulacja ta ustanawia wymóg złożenia oświadczenia "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu". Tymczasem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. stanowi, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Jeśli chodzi zaś o art. 9b ust. 2 u.p.p.r. to "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Z kolei stosownie do art. 9b ust. 3 u.p.p.r. "Do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Tym samym, ustawowy zakres czynności, przed przystąpieniem do których wykonywania, u.p.p.r. wymaga złożenia ww. oświadczenia, jest szerszy niż wymieniony przez lokalnego prawodawcę w § 2 ust. 2 uchwały "udział w pierwszym posiedzeniu". Odnosząc się z kolei do § 4 uchwały, który stanowi, że "szczegółowy zakres prac zespołu w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza określony zostanie w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Ożarowa" rację ma Prokurator wskazując w skardze, że taka regulacja wykracza w sposób istotny poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. To bowiem radzie gminy ustawodawca powierzył kompetencję dookreślenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ramach tego upoważnienia, a konkretnie w zakresie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, rada może określić zakres prac zespołu, kompetencje przewodniczącego, zastępcy oraz sekretarza, o jakich mowa w § 9 zaskarżonej uchwały. W uchwale podjętej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy nie może więc scedować części swoich uprawnień, wynikających z upoważnienia ustawowego, na jakikolwiek inny podmiot, w tym przypadku na Burmistrza Gminy Ożarów. Tym samym regulacja zawarta w omawianym przepisie również istotnie narusza prawo. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. nieważność regulacji § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały.