II SA/Ke 474/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 28 września 2016 r. nr XIX/96/2016 w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 3 i § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy Słupia w dniu 28 września 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446), dalej u.s.g., w zw. z art. 12, art. 13 ust. 1-2a, art. 14 ust. 3-5, art. 15, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 3 i ust. 4, art. 67 ust. 1 oraz art. 70 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., podjęła uchwałę nr XIX/96/2016 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Słupia oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W § 8 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały określiła przypadki, kiedy zwalnia się z obowiązku zbycia w drodze przetargowej nieruchomości gruntowe; w § 12 ust. 4 w pkt 1 do 11 wskazała przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony; w § 12 ust. 6 stwierdziła, że w zawieranych umowach dzierżawy i najmu interes Gminy powinien być zabezpieczony, poprzez ustanowienie zabezpieczeń właściwych dla danego rodzaju umowy i obowiązków obciążających dzierżawcę lub najemcę w razie naruszenia postanowień umowy; w § 12 ust. 7 i 8 wskazała na czym w szczególności polegają zabezpieczenia. Zgodnie z § 16 uchwała wchodzi w życie po upływie 14-tu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez: - wskazanie w § 12 ust. 6, 7 i 8 uchwały zasad odnoszących się nie do wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości tylko dotyczących obowiązków najemcy lub dzierżawcy; - określenia w § 8 ust. 3 uchwały sytuacji, w których dopuszczalne jest zbycie nieruchomości bez przeprowadzenia przetargu w sposób zawężający do katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n.; - poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 4 uchwały generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i w sposób wykraczający poza regulacje zawarte w przepisie art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 4a u.g.n. Skarżący wskazuje, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w odniesieniu do zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy jako zasadę wprowadza drogę przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego przetargowego trybu zawarcia tych umów, co stanowi odstępstwo od zasady. Unormowanie bowiem upoważnia radę do wyrażenia zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawieraniu tychże umów. Zdaniem skarżącego, ze sformułowania art. 37 ust. 4 zd. drugie u.g.n. wynika, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć zawierania jedynie konkretnych umów – użytkowania, najmu lub dzierżawy, w konkretnym określonym przypadku. Nie może zatem przedmiotem uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami, być ustalenie generalnych i abstrakcyjnych przypadków możliwości odstąpienia od procedury przetargowej, co miało miejsce w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Skarżący podkreślił, że przepisy nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. Tymczasem w § 8 ust. 3 rada gminy dopuściła zbycie nieruchomości w drodze bez przeprowadzenia przetargu w sposób zawężający do katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n. Także określenie w § 12 ust. 4 katalogu kiedy jest możliwe odstąpienie od trybu przetargowego w przypadku zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony jest niezgodne z regulacją zawartą w art. 37 ust. 4a u.g.n. Nadto, zdaniem skarżącego z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały uchwalone zapisy § 12 ust. 6, 7 i 8 uchwały. Tego rodzaju uchwała dotyczy bowiem spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości ich wydzierżawiania i wynajmowania. W żadnym razie w zakres tej regulacji nie wchodzi określenie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Słupi (Jedrzejewskiej) wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zapisy § 12 ust. 6, 7 i 8 nie wskazują na dodatkowe obowiązki po stronie podmiotu dzierżawiącego, lub najmującego nieruchomość lecz są zapisami związanymi ze zwykłym, właściwym zarządem nieruchomości będących w zasobie publicznym, zaś ich wskazanie pozwala na podkreślenie relewantnych zasad najmu i dzierżawy oraz sposobu zachowania organu w określonych faktycznych zdarzeniach. W konsekwencji ocena, że powyższe zapisy dotyczą przesłanek podmiotowych jest chybiona. Zdaniem organu, to właśnie w zasadach zbywania, obciążania, wydzierżawiania i najmu nieruchomości – jako aktu prawa miejscowego powinny być zawarte przepisy prawa materialnego, co ma miejsce w kwestionowanej uchwale. Rada nie uznała zarzutu w kwestii zawężenia katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n., podkreślając, że w treści § 8 pkt 1 uchwały jest wyraźne stwierdzenie: "zbycie nieruchomości może nastąpić w trybie przetargowym lub w drodze bezprzetargowej – stosownie do przepisów ustawy i postanowień niniejszej uchwały". Tym samym § 8 pkt 3 jest uszczegółowieniem art. 37 ust. 3 u.g.n., na podstawie którego rada do katalogu nieruchomości, które mogą zostać zwolnione z obowiązku zbycia w drodze przetargowej dodaje nieruchomości na których fakultatywne dodanie pozwala ustawa – stad nie można mówić o zawężaniu katalogu ustawowego a wręcz o jego rozszerzeniu na dodatkowe kategorie. W ocenie organu wykładnia językowa i celowościowa pozwalają na dopuszczalność wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. wprost wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy (dokładnie wskazanych w § 12 ust. 4). Z kolei celem regulacji było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów najczęściej w drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Zgodnie ze stanowiskiem organu, po pierwsze rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustalaniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g.), nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że według art. 37 ust. 4 u.g.n. rada miałaby rozstrzygać podobne kwestie tylko indywidualnie, po drugie zaś ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Na poparcie tej tezy organ powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 605/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2019 r., poz. 2167). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Na gruncie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ten akt wydał. Będąca przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Słupia z dnia 28 września 2016 r. nr XIX/96/2016 w sprawie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Słupia oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do takich aktów należy. Zaliczenie to pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 37 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (ust. 1). W ust. 2 wymieniono enumeratywnie przypadki, kiedy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 wskazano, że wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W świetle doktryny i orzecznictwa art. 37 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W związku z tym wszystkie regulacje których przedmiotem jest zarządzenie, w szeroko przyjętym pojęciu zarządzania mieniem gminnym, ustawodawca zawarł w przywołanym przepisie. Art. 37 ust. 3 u.g.n. określa dla rady gminy konkretny zakres jej działania i stanowi normę kompetencyjną. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07). Na tle powyższych rozważań, należy przyjąć, że uchwały rady gminy o charakterze normatywnym regulującym sposób zarządzania nieruchomościami nie mogą rozszerzać ani modyfikować postanowień zawartych w art. 37 u.g.n., o ile ustawodawca nie udzielił w ustawie u.g.n. lub innych ustawach dotyczących zarządu mieniem gminnym, upoważnienia do tworzenia norm prawnych o charakterze ogólnym, obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym chybiony jest zarzut skargi, stwierdzający, że w treści § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, doszło do zawężenia katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n., który enumeratywnie wymienia przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Jak słusznie wskazał organ, w odpowiedzi na skargę, z treści art. 8 ust. 1 uchwały wprost wynika, że zbycie nieruchomości może nastąpić w trybie przetargowym lub w drodze bezprzetargowej – stosownie do przepisów ustawy i postanowień niniejszej uchwały, zaś § 2 pkt 4 tamże, precyzuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o ustawie – rozumie się przez to ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie zasadnym byłoby przyjęcie, że lokalny prawodawca rozszerzył, a nie zawęził katalog określony w art. 37 ust. 2 u.g.n. o nowe przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Istota wadliwości ma inne źródło. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. We wszystkich przypadkach zbycie nieruchomości nie może wynikać z generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego, gdyż uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1365/14). W tym kontekście oceniając legalność § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, należy uznać wspomniany zapis za sprzeczny z prawem. Z tych samych względów, które wcześniej podniesiono, poza materię uregulowaną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., stwarzającą radzie kompetencję do stanowienia prawa miejscowego wykracza zapis zawarty w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, określający przypadki możliwości odstąpienia od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis art. 37 ust 4 u.g.n. stanowi bowiem, iż zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu tego wynika, że zgoda na zawarcie bezprzetargowej umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy następuje w drodze wyrażenia zgody (aktu jednorazowego) wojewody lub rady gminy lub sejmiku. Bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegająca normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Zapis ten w całości uznać należy za nieważny. Pogląd, zgodnie z którym uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2019, sygn. akt II SA/Gl 730/19, wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., sygn akt II SA/Kr 508/20). Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 6, 7 i 8 zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącego zapisy zawarte w przywołanej regulacji nie dotyczą obowiązków najemcy lub dzierżawcy. Treść ust. 6 § 12 wskazuje, że Rada Gminy Słupia w zawieranych umowach dzierżawy i najmu nakazuje zabezpieczenie interesu Gminy w sposób właściwy dla danego rodzaju umowy i obowiązków obciążających dzierżawcę lub najemcę w razie naruszenia postanowień umowy. Natomiast ust. 7 i 8 § 12 wskazują na czym w szczególności może polegać zabezpieczenie interesu Gminy w zawieranych umowach. Stanowią zatem ogólne wytyczne dla organu wykonawczego w przedmiocie zawieranych umów w ramach gospodarowania mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i nie naruszają kompetencji tego organu w zakresie wyżej wskazanym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 8 ust. 3 i § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.