II SA/Ke 475/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. D. i D. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 11 sierpnia 2025 r. znak: [...] (znak i data decyzji sprostowane postanowieniem z 12 sierpnia 2025 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z 4 kwietnia 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym M. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego będącego w trakcie realizacji wraz z rozbudową w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium ustaliło, że z treści znajdującej się w aktach decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z 23 czerwca 2022 r. wynika, że postanowieniem z 23 maja 2022 r. organ ten nakazał M. i P. D. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku gospodarczo-garażowego z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 20 lipca 2016 r. wydanym przez Starostę K. . Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy brak jest ww. postanowienia PINB, w którym przedstawiono m.in. wymiary budynku, jego usytuowanie oraz stan robót budowlanych, co jest niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Kolegium podało, że 10 października 2023 r. do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] w M. , gm. S., w którym określono bezpośredni dostęp do drogi publicznej z działki nr ewid.[...] (drogi) istniejącym zjazdem indywidualnym. Do budynku nie przewidziano żadnych przyłączy infrastruktury technicznej. Decyzją z 21 sierpnia 2024 r. SKO uchyliło w całości wydaną w tej sprawie decyzję Wójta z 23 maja 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując m. in. na liczne błędy postępowania. W nadesłanych obecnie aktach sprawy znajduje się pismo H. i D. D., będące odpowiedzią na wezwanie Wójta, w którym wskazują, że zamierzają rozbudować istniejący obiekt, a w sprawie złożono ponownie uzupełniony wniosek o ustalenie warunków zabudowy na sformalizowanym druku. Kolegium stwierdziło, że pierwszym etapem jest legalizacja wstrzymanych robót, która może nastąpić zgodnie z wydanym postanowieniem - nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu, który nie powstał legalnie. Na załączniku graficznym do ww. pisma skarżący wskazali wymiary budynku, które nie zgadzają się z tymi ustalonymi w decyzji (szerokość elewacji frontowej). Kolegium przypomniało, że już w poprzednio wydanej decyzji wskazywało, że wymiary budynku we wniosku i decyzji muszą być zgodne z tymi, które wskazuje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Z nadesłanych akt sprawy, w tym z treści wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że objęty decyzją obiekt już istnieje. Co do zasady ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie dla obiektów planowanych. Wyjątki dotyczą wyłącznie obiektów, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne. W przypadku samowolnej budowy lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują bowiem procedury legalizacyjne, które wymagają przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu sprawdzenia zgodności popełnionej samowoli z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Przy czym niezbędne jest dołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszystkich rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie Wójt nie udokumentował należycie łącznego spełnienia warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak też nie udokumentował zwolnienia z konieczności stosowania któregoś z nich. Kolegium wskazało, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", które ma w sprawie zastosowanie na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 23 września 2023 r. Rozporządzenie to zmienione zostało wprawdzie rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r., jednak zgodnie z § 12 tego rozporządzenia do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie (tj. 25 lipca 2024 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował rozporządzenie z 15 lipca 2024 r. Nadto, w decyzji Wójta Gminy S. z 4 kwietnia 2025 r. zawarto informację, że załącznikami decyzji są mapa (załącznik graficzny nr 1) oraz wyniki analizy urbanistycznej - część tekstowa i graficzna (załącznik nr 2 i 3) - do wglądu w aktach sprawy w urzędzie gminy. W aktach brak jest załączników nr 2 i 3 decyzji, których nie wysłano także do stron postępowania. Powołując się na treść § 9 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że powyższe uchybienie powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał, że ponieważ w analizowanym przypadku planowany obiekt już istnieje, niezbędne jest "dokonanie jego oceny z przepisami prawa będącymi przepisami wykonawczymi" do u.p.z.p., a analiza w tym zakresie winna stanowić uzasadnienie decyzji. W nadesłanych aktach sprawy brak jest analizy spełniającej wymogi obowiązujących w tym zakresie przepisów. Dlatego przy określeniu wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. organ powinien odnosić przyjęte dane do konkretnych parametrów powstałej inwestycji, albowiem inwestycja ta jest inwestycją już zrealizowaną. Oznacza to konieczność dokonania analizy, czy powstałe skutkiem posadowienia tego obiektu parametry są zgodne z parametrami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Nadesłane akta sprawy wskazują, że wydając decyzję organ I instancji nie dokonał rzetelnej analizy sprawy oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Parametry ustalone dla nowej zabudowy wyznaczone zostały z pominięciem dyspozycji ww. rozporządzenia oraz stanu faktycznego dotyczącego istnienia inwestycji objętej decyzją, co jest niedopuszczalne. Kolegium przyznało, że ma rację D. D. twierdząc, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu. Jednak może to nastąpić po załączeniu wszelkich orzeczeń organu nadzoru budowlanego wydanych w sprawie legalizowanego obiektu. Z załączonych do akt sprawy fotografii wynika, że budynek objęty postępowaniem został już zrealizowany oraz pokryty, zamontowana została stolarka okienna i drzwiowa. Wobec wskazanych powyżej błędów postępowania i braków materiału dowodowego Kolegium podniosło, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób prawidłowy, nie zebrał i nie ocenił w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania J. S. Kolegium wyjaśniło, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych prowadzone było odrębnie i nie wykazało naruszenia stosunków wodnych, czego dowodzi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 727/23. Kolegium nie uwzględniło wniosku odwołania o przeprowadzenie rozprawy, bowiem nie przyczyniłaby się ona do przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania, a w sprawie nie miał zastosowania żaden przepis, który nakładałby na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie było także konieczne przesłuchanie świadków, biegłych, ani też przeprowadzanie oględzin - tym bardziej, że ocena materiału dowodowego w aspekcie art. 77 i art. 80 k.p.a. wykazała liczne braki i błędy wskazane powyżej. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., w związku z tym należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji H. i D. D. zarzucili naruszenie: I. art. 59 i 61 u.p.z.p. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może obejmować rozbudowy istniejącego obiektu lub wykonania innych robót w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami w toku postępowania naprawczego. Zdaniem wnoszących sprzeciw, Kolegium w uzasadnieniu decyzji skupiło się na krytyce organu I instancji za niewydanie warunków zabudowy dla parametrów "istniejącego obiektu". Jest to błędne rozumowanie, bowiem zaskarżona decyzja Wójta nie dotyczyła procedury "legalizacji" stanu istniejącego lecz przede wszystkim ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z decyzją PINB z 23 czerwca 2022 r., które są konieczne, aby budynek spełniał warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz był zgodny z odrębnymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy w takim postępowaniu, związanym z postępowaniem naprawczym przed PINB, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych (rozbudowy), a nie jedynie "zamrożenie" stanu faktycznego. Jej zadaniem jest doprecyzowanie, w jaki sposób obiekt ma zostać zmodyfikowany, aby stał się zgodny z przepisami nie tylko dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, ale również wynikającymi z Prawa budowlanego. Kolegium, koncentrując się na wymiarach i usytuowaniu istniejącego budynku, nie wzięło pod uwagę, że to projektowana rozbudowa i planowane zmiany (roboty) są właściwym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie, SKO błędnie oceniło, że WZ musi odnosić się wyłącznie do stanu "jak jest", a nie "jak ma być" po przeprowadzeniu działań naprawczych. II. art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez: a) brak rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia, w jakim zakresie rozważania SKO dotyczą procedur z art. 48 P.b. (samowola) oraz z art. 51 P.b. (postępowanie naprawcze), pomimo że organ dysponował informacją o wydanym pozwoleniu na budowę i wstrzymaniu robót z powodu istotnych odstępstw poprzez błędne utożsamianie i przemienne stosowanie pojęcia "samowoli budowlanej" z pojęciem obiektu wzniesionego legalnie, lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Wnoszący sprzeciw podkreślili, że w tej sprawie mamy do czynienia z obiektem, dla którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (z 20 lipca 2016 r.), a jedynie w toku jej realizacji doszło do istotnych odstępstw, co skutkowało wstrzymaniem robót przez PINB oraz wszczęciem postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. SKO, posługując się w uzasadnieniu zamiennie określeniami "samowola budowlana" i "obiekt zrealizowany", zatarło kluczową różnicę prawną pomiędzy obiektem wzniesionym całkowicie bez wymaganego pozwolenia (art. 48 P.b.) a obiektem realizowanym na podstawie pozwolenia, lecz w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu (art. 51 P.b.). Pomylenie tych kategorii prowadziło do formułowania wniosków nieadekwatnych do stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym co do trybu legalizacji i przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wielokrotnie wskazuje, że do akt sprawy nie załączono dokumentów, takich jak postanowienie PINB z 23 maja 2022 r., czy załączniki graficzne do analizy urbanistycznej. Mimo to, Kolegium nie podjęło próby ich pozyskania we własnym zakresie, choć przysługuje mu taka możliwość. Zamiast rzetelnie zebrać i ocenić cały materiał dowodowy, Kolegium ponownie przerzuciło ciężar prowadzenia postępowania na organ I instancji, co świadczy o braku wnikliwej analizy i dążenia do rozwiązania sprawy; b) naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że "obiekt nie powstał legalnie", bez jednoznacznego ustalenia, że nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę - co jest ustaleniem sprzecznym z materiałem dowodowym; c) naruszenie art. 52 u.p.z.p. tj. pominięcie zamiaru inwestora. SKO ograniczyło wydanie warunków zabudowy do parametrów nieukończonego budynku (w budynku brakuje elewacji i docieplenia od strony frontowej działki oraz działki [...] - dowód zdjęcia załączone w aktach sprawy), ignorując jednocześnie planowaną rozbudowę w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami (np. nową ścianę w granicy działki), co mogło uzasadniać inne usytuowanie lub gabaryty budynku. SKO całkowicie pominęło obszerne, merytoryczne wyjaśnienia i załączone dowody, które wprost odnosiły się do wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji, tj. odpowiedź na odwołanie od decyzji przesłanej 3 maja 2025 r. oraz odpowiedzi z 28 października 2024 r. precyzujące charakter sprawy. Organ dokonał również błędnego ustalenia, że szerokość elewacji frontowej inwestycji jest niezgodna z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z dokumentacji dołączonej do wniosku jednoznacznie wynika, że projektowana szerokość elewacji frontowej odpowiada parametrom wskazanym przez inwestora we wniosku i w załączonych materiałach graficznych; d) poprzez sporządzenie decyzji w sprawie, która nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie jej uzasadnienia, albowiem nie pozwala na precyzyjne prześledzenie toku myślowego organu odwoławczego, w tym w szczególności oceny przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też podstaw faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a nadto zawierając w swej treści wadliwości redakcyjne decyzji oraz inne uchybienia redakcyjne wykluczające możliwość jej istnienia w obrocie prawnym. III. art. 8 i art. 12 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. powodujące przewlekłość i naruszenie zaufania do organów poprzez błędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO mimo że wskazało w uzasadnieniu na liczne uchybienia i błędy organu I instancji (np. zastosowanie niewłaściwych przepisów, brak załączników w aktach sprawy, niespójność danych we wniosku i decyzji), nie podjęło próby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zamiast tego, ponownie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, co jedynie wydłuża i komplikuje postępowanie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się od 2023 roku. Kolegium, już w decyzji z 21 sierpnia 2024 r., uchyliło pierwszą decyzję Wójta. Obecne ponowne uchylenie i skierowanie sprawy do Wójta prowadzi do przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 37 k.p.a., zamiast je uprościć. SKO dostrzegając możliwość ustalenia WZ dla zrealizowanego obiektu w postępowaniu legalizacyjnym, nie doprowadziło postępowania do końca. Takie działanie, polegające na wielokrotnym uchylaniu i przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, uniemożliwia inwestorowi uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia, co narusza jego prawa. IV. przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i obrazę słusznego interesu strony postępowania - inwestora - na skutek nieuzasadnionego okolicznościami uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co wzbudziło u niego poczucie braku zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i ochrony słusznego interesu podmiotu, który jako inwestor działa w celu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, a nie w celu realizacji nowego zamierzenia. Kolegium nie może ignorować tego faktu i błędnie traktować wniosku jako standardowego, podczas gdy sam organ nadzoru budowlanego wymaga uzyskania takiej decyzji w ramach projektu zamiennego. W oparciu o powyższe zarzuty autorzy sprzeciwu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wyrażone wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Zaprezentowanie zasad, wedle których przeprowadzana jest sądowa kontrola decyzji kasacyjnych, było konieczne z uwagi na sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 52, 59 i 61 u.p.z.p. oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą Prawo budowlane; Sąd przyjął przy tym, że używane w zarzutach skargi skróty: "Prawo budowlane" oraz "P.B." dotyczą tej właśnie ustawy). Zarzuty te nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Sądu z przyczyn wskazanych wyżej. Przesądzenie na tym etapie o ich słuszności bądź niezasadności wiąże się bowiem z istotą sprawy, która ma być ponownie rozstrzygana przez organy administracji. Kontrolując decyzję kasacyjną Sąd może jedynie ocenić, czy założenia przyjęte przez organ odwoławczy w zakresie wykładni lub zastosowania w danej sprawie przepisu prawa materialnego, mają formalne podstawy w obowiązującym prawie. Sąd administracyjny nie może ich natomiast poddać merytorycznego kontroli. Taka kontrola nastąpi w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną kończącą postępowanie w sprawie. Wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji zakreślają przepisy art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli jednak decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Oceniając zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy jednocześnie pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może bowiem zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na jej ograniczenie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 136). Kontrolując zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu wyłożonych wyżej zasad Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 i art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Niesporną okolicznością w sprawie było to, że objęty decyzją organu I instancji budynek gospodarczo-garażowy już istnieje i w stosunku do tego obiektu organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze z powodu zrealizowania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Poza sporem także pozostaje, że organ I instancji prowadził postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu na wniosek z 10 października 2023 r., uzupełniony po uchyleniu - decyzją Kolegium z 21 sierpnia 2024 r. - poprzednio wydanej decyzji Wójta Gminy S. z 23 maja 2024 r. Z zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyn ponownego zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy upatruje w konieczności: 1. dołączenia do akt administracyjnych postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 23 maja 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową ww. budynku gospodarczo-garażowego; 2. ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku, będącego przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, a nie dla jego rozbudowy; co za tym idzie ustalenie wymiarów tego budynku w oparciu o postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie ocena tych parametrów pod kątem zgodności ze złożonym wnioskiem oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu; 3. dołączenia do akt wyników analizy (w części tekstowej i graficznej), o jakiej mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiącej załączniki nr 2 i 3 do decyzji organu I instancji na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Ad. 1 i 2. U podstaw stwierdzonych przez SKO uchybień w zakresie przepisów procedury administracyjnej legło założenie, że decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, może dotyczyć tylko stanu istniejącego, będącego skutkiem wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Tym samym, ustalenie warunków zabudowy w tego rodzaju przypadkach, stanowiących odstępstwo od reguły, że warunki te ustala się dla obiektów przyszłych, a więc jeszcze nieistniejących, nie może obejmować planowanej rozbudowy obiektu będącego przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Dla istoty tego poglądu nie ma znaczenia, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), czy też z obiektem zrealizowanym z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy), co zarzucają skarżący. Chodzi bowiem o tego rodzaju postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, w którym złożenie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne do doprowadzenia do zgodności z prawem obiektu budowlanego lub robót budowlanych wykonywanych lub już wykonanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Do takich postępowań należą zarówno postępowania prowadzone w trybie art. 48 i nast., jak i w trybie art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane. Z przyczyn wskazanych już na wstępie Sąd nie może w tym postępowaniu przesądzić, czy powyższe stanowisko organu odwoławczego, stanowiące faktycznie wykładnię prawa materialnego, a konkretnie art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest zasadne merytorycznie, czy też nie. Należy natomiast wskazać, że zaprezentowane przez SKO rozumienie ww. przepisów nie jest pozbawione podstaw prawnych, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentowano przemawiającą za tym argumentację. Nie można zatem przyjąć, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego jest oczywiście bezzasadne czy też oderwane od obowiązującego stanu prawnego. Przy poczynionym przez organ II instancji, opisanym wyżej założeniu, uprawnione są zastrzeżenia co do naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom postępowania stanowią bowiem konsekwencję stanowiska SKO co do rozumienia zakresu ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy w stosunku do obiektu objętego wnioskiem prowadzone jest równocześnie postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Niespornym przy tym jest, że w decyzji z 4 kwietnia 2025 r., uwzględniającej złożony przez skarżących wniosek, Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy nie tylko dla budynku zrealizowanego z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ale także dla jego rozbudowy. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma PINB w K. z 12 stycznia 2024 r. oraz z decyzji tego organu z 23 czerwca 2022 r. wynika, że w stosunku do omawianego obiektu prowadzone jest, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne dotyczące prowadzenia budowy budynku gospodarczo - garażowego z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę z 20 lipca 2016 r., wydanego przez Starostę Koneckiego. W związku z tym koniecznym jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która jest integralną częścią projektu budowlanego zamiennego. Do złożenia takiego projektu skarżący zostali zobowiązani w decyzji z 23 czerwca 2022 r. W decyzji tej PINB powołał się na treść własnego postanowienia z 23 maja 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową ww. budynku wskazując, że istotne odstępstwa dotyczą zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu tj. jego długości - w zakresie przekraczającym 2%. W trakcie budowy długość budynku została zwiększona z projektowanych 9,75 m na zrealizowane 10 m. Ponadto budynek gospodarczo-garażowy usytuowany jest w odległości 0,80 ÷ 1,22 m od granicy z działką nr [...], a wedle projektu odległość ta winna wynosić 3 m. Przy założeniu poczynionym przez Kolegium w zakresie wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, usprawiedliwiony jest zarzut organu odwoławczego, że postanowienie PINB w K. z 23 maja 2022 r., w którym ustalono m. in. wszystkie wymiary budynku zrealizowanego z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i powinno zostać złożone do akt administracyjnych. Zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez organ II instancji, tylko zrealizowany budynek, a nie jego planowana rozbudowa, mogą być przedmiotem ustalenia w zakresie warunków zabudowy, zaś wymiarów istniejącego obiektu organ I instancji nie ustalił. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku z 10 października 2023 r. inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku gospodarczo - garażowego" i załączyli mapę, na której oznaczono istniejący obiekt bez wskazania jego wymiarów. Z kolei ostatnie uzupełnienie wniosku, dokonane pismem z 16 stycznia 2025 r., dotyczy inwestycji o nazwie "Budynek gospodarczo - garażowy będący w trakcie realizacji wraz z rozbudową w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa". Do tego wniosku inwestor załączył m. in. mapę, na której oznaczono budynek gospodarczo - garażowy w trakcie realizacji o wymiarach 6,6 m x 10,05 m oraz docelowy obrys tego budynku o szerokości elewacji frontowej 7,55 m. Taka treść wniosku wskazuje na to, że inwestorzy zamierzają rozbudować zrealizowany już budynek, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie naprawcze, wskutek czego szerokość elewacji frontowej zostanie zwiększona o ok. 1 metr. Niewątpliwie zatem wniosek obejmuje roboty budowlane zarówno już wykonane, jak i te, które inwestorzy dopiero planują zrealizować. Przyjęte przez SKO założenie, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć wyłącznie obiektu istniejącego, jeżeli jest on objęty postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, uzasadnia stwierdzenie, że w decyzji organu I instancji zabrakło oceny i analizy parametrów istniejącego budynku w świetle ustalenia warunków zabudowy i odniesienia ich do przepisów rozporządzenia. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy bowiem rozbudowy, która jest kwestią przyszłą. Ad. 3. Niezależnie od stanowiska SKO dotyczącego wykładni przepisów prawa materialnego, trafnie zarzuca organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy brak jest wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących załączniki nr 2 i 3 do decyzji organu I instancji, które jak wskazano w jej treści, znajdują się "do wglądu w aktach sprawy w urzędzie gminy". Powyższych załączników do kontrolowanej przez Kolegium decyzji nie przedstawiono organowi odwoławczemu do oceny, ani też nie wysłano stronom postępowania. W aktach administracyjnych znajduje się fragment mapy oznaczony jako "załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy", stanowiący załącznik nr 1, o którym mowa w decyzji organu I instancji, natomiast niewątpliwie nie ma pozostałych dwóch załączników będących wynikami analizy urbanistycznej. W świetle § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie do § 9 ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4). Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli decyzji o warunkach zabudowy terenu. Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma także charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikami podlega kontroli stron, a w razie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji poddawana jest ponownej ocenie przez organ odwoławczy. Dlatego stronie doręcza się nie tylko decyzję, ale również załączniki stanowiące jej integralną część. O ile wadliwość w postaci niedołączenia do akt wyników analizy organ II instancji mógł "naprawić" w trybie art. 136 § 1 k.p.a., to nie było można w postępowaniu odwoławczym doręczyć stronom decyzji pierwszoinstancyjnej po raz drugi, tym razem z załącznikami w postaci wyników analizy w postaci opisowej i graficznej. Takie działanie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poza tym, skoro organ I instancji ustalił warunki zabudowy także dla rozbudowy obiektu, to można domniemywać, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona dla budynku o zwiększonych wymiarach w stosunku do tego, który już istnieje na gruncie, co pozostaje w kolizji ze stanowiskiem Kolegium dotyczącym zakresu ustalenia warunków zabudowy dla obiektu istniejącego, objętego równoległym postępowaniem naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W świetle tego stanowiska zarzut organu odwoławczego o istotnych brakach w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego przeprowadzonej analizy jest więc uprawniony. Nie było również podstaw do przeprowadzenia przez Kolegium uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w stosunku do uchybień, o jakich mowa wyżej w pkt 1. Samo dołączenie do akt administracyjnych postanowienia PINB w K. z 23 maja 2022 r. pozostawałoby wprawdzie w zgodzie z art. 136 § 1 k.p.a., ale przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, służącego najpierw ocenie zgodności parametrów istniejącego budynku z wnioskiem i przepisami rozporządzenia, a następnie analizie prawnych konsekwencji takiej oceny dla inwestorów, miało – przy przyjęciu zaprezentowanej przez SKO wykładni przepisów prawa materialnego - zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie został zawarty w odwołaniu. Odwołująca zażądała jedynie przeprowadzenia rozprawy, co nie jest równoznaczne z wnioskiem o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy za usprawiedliwione należy uznać stanowisko organu II instancji, że decyzja Wójta Gminy S. z 4 kwietnia 2025 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut SKO, że organ I instancji błędnie zastosował rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), zamiast rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W decyzji Wójta Gminy S. z 4 kwietnia 2025 r. wprost wskazano to ostatnie rozporządzenie jako podstawę prawną podjęcia decyzji. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Sformułowane w sprzeciwie zarzuty okazały się więc niezasadne, a orzekając z urzędu w granicach sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Oddalenie sprzeciwu znajduje podstawę prawną w art. 151a § 2 p.p.s.a.