II SA/Ke 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firmy Handlowo-Produkcyjno-Usługowej "A." S. T. w D. na pismo Wojewody z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie zakazu wjazdu pojazdów na drogę powiatową p o s t a n a w i a odrzucić skargę. S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na pismo Wojewody z dnia [...] znak: [...]. W piśmie tym Wojewoda stwierdził brak podstaw do kwestionowania działań Starosty jako organu zarządzającego ruchem na drodze powiatowej Nr 0752 T Dwikozy - Gałkowice Ocin, jak również do podejmowania działań prowadzących do zmiany obecnie obowiązującej organizacji ruchu na tej drodze. Skarżący podniósł, że pismo to stanowi akt nadzoru wydany w ramach sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drodze powiatowej przez Starostę i wniósł o zmianę rozstrzygnięcia. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi ze względu na to, że sprawa nie ma charakteru sprawy sądowo-administracyjnej Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.(zwana dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a, operując określeniem "aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego", pozwala na wyodrębnienie trzech zasadniczych kategorii skarg w zakresie czynności nadzorczych organu nadzoru, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) skargi na rozstrzygnięcia organów nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego (np. stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego), 2) skargi na inne akty nadzoru nad działalnością komunalną (np. rozwiązanie, odwołanie, zawieszenie organu jednostki samorządu terytorialnego], 3) skargi na akty współdziałania innych organów z gminą (np. niezatwierdzenie, nieuzgodnienie lub wyrażenie negatywnej opinii o przedstawionym rozstrzygnięciu organu jednostki samorządu terytorialnego). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia z 16 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2151/00, (opubl. OwSS 2002, nr 3, poz. 74), akt nadzoru to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania. Na określenie tego rodzaju ingerencji nadzorczej ustawy regulujące działalność samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001 nr.142 poz.1591, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym- Dz.U. z 2001.142.1592, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz.U.z 2001 nr.142 poz.1590) wprowadzają pojęcie rozstrzygnięcia organu nadzorczego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, źe akty nadzoru mogą mieć różną postać prawną i obok rozstrzygnięć organu nadzorczego należy do nich zaliczyć również inne akty nadzoru, w szczególności czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie, obojętnie w jakiej formie wyrażone, wydania przez organ nadzoru takiego rozstrzygnięcia czy podjęcia działania. Stosownie do art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym, nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Zgodnie z art. 10 ust. 2 i 5. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz.908), starosta powiatowy zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, a wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie. Stosownie do art. 10 ust. 10 cyt. ustawy, organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda przeprowadził postępowanie nadzorcze w trybie art. 10 ust.2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zakończone pismem z dnia [...] znak: [...] informującym o braku podstaw do podejmowania działań nadzorczych polegających na wydaniu nakazu zmiany organizacji ruchu. Pismo to nie może być uznane za akt nadzoru nad Starostą, gdyż w żaden sposób nie ingeruje władczo w działalność nadzorowanego organu, a wręcz odmawia zastosowania środka nadzorczego. Ponadto, nawet gdyby uznać zaskarżone pismo Wojewody za akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego - Starostą, to i tak należy stwierdzić, że skarżący S. T. nie posiadał legitymacji procesowej do wniesienia skargi w tej sprawie. Powołane wyżej ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa zawężają krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego przewidzianą w art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prawo do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego przysługuje wyłącznie powiatowi lub związkowi powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za niedopuszczalną i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.