II SA/Ke 480/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uznania działki za mienie gminne oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia W. W. na postanowienie Starosty z [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...], w części ustalającej, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gminy B. obręb B. (w postanowieniu omyłkowo wskazano B.) P. jako działka 523/1 o pow. 0,02 ha stanowi mienie gminne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podaniem z 27 sierpnia 2012 r., które do organu wpłynęło 27 września 2012 r., W. W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] znak: [...] w części dotyczącej ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka 523/1 stanowi mienie gminne. W uzasadnieniu podania podniesiono, że prawo użytkowania tej działki, stanowiącej drogę, F. i M. B. nabyli na podstawie umowy od S. Ś. Po ich śmierci nieruchomość tę w posiadanie objęli rodzice wnioskodawcy, którzy drogę utwardzili i konserwowali. Działka nigdy nie była mieniem publicznym, służącym ogółowi mieszkańców. Pismem z 12 października 2012 r. wnioskodawca wyjaśnił, że dokument w postaci umowy załączonej do wniosku odnalazł podczas przeglądania archiwum na strychu starego domu, w okresie od 15 sierpnia do 20 sierpnia 2012 r. Skoro zaś podanie o wznowienie wpłynęło w dniu 27 września 2012 r., organ I instancji na podstawie art. 148 § 1 kpa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając wniesione na to postanowienie zażalenie, w którym W. W. wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego świadomości prawnej, Kolegium przytoczyło treść art. 148 § 1 kpa i wyjaśniło, że zasadą jest, iż podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Z akt sprawy wynika, że W. W. o dowodzie stanowiącym według niego podstawę wznowienia dowiedział się w dniach 15 – 20 sierpnia 2012 r., a podanie zostało złożone według jego twierdzeń 26 września 2012 r., a więc z uchybieniem terminu, który upływał 20 września 2012 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na to postanowienie W. W. podniósł, że organ I instancji pismem z dnia 30 listopada 2012 r. przyjął jego zażalenie, uwzględniając tym samym argumenty dotyczące uchybienia terminu, które to uchybienie nastąpiło bez jego świadomości prawnej, jednak SKO tej opinii nie podzieliło i nie uwzględniło jego prośby. Dalej wskazał, że pierwsze pismo w sprawie drogi wysłał do Urzędu Gminy "11.08.04" i przez wszystkie lata prowadził korespondencję zarówno z tym Urzędem jak i Starostwem Powiatowym i Urzędem Wojewódzkim, a mimo to nie brał udziału w sprawie jako strona, chociaż już w piśmie z 8.07.11r. Starostwo Powiatowe uznało go za stronę. Odnaleziony dokument w postaci umowy z 9.09.1930 r. wskazuje właściciela drogi. Świadczy to o naruszeniu prawa, zaś dzięki wznowieniu postępowania i dokumentacji chce wykazać i udowodnić "rację stanu prawnego drogi". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, odmawiające wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie zostało złożone z uchybieniem miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Podanie, jakie zostało wniesione przez skarżącego nosi datę 27 sierpnia 2012 r., jednakże do organu wpłynęło ono w dniu 27 września 2012r. Co prawda w aktach brak jest koperty, w której zostało ono wysłane i jak wynika z pisma SKO z dnia 29 lipca 2013 r., organy tą kopertą nie dysponują (k. 26), jednakże już z samego zażalenia wynikało, że podanie o wznowienie zostało przez W. W. wysłane 26 września 2012 r., którą to okoliczność skarżący potwierdził na rozprawie przed Sądem (k.29). Składając podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] W. W. wskazał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Do podania skarżący dołączył odbitkę kserograficzną "dobrowolnej umowy" z 9 września 1930 r., a na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku poprzez określenie, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, w piśmie z 12 października 2012 r. wskazał, że dokument w postaci umowy odnalazł podczas przeglądania archiwum w starym domu, a "data odszukania oscyluje w granicach 15.08.do 20.08.2012". Tak więc nie może budzić wątpliwości, że skarżący w niniejszej sprawie żądał wznowienia postępowania na tej podstawie, że odnalazł nowy dowód w postaci umowy z 1930 r. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zawarte w skardze wywody dotyczące tego, że nie był on traktowany jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją, której wznowienia się domaga, i że już wcześniej, bo w 2011 r. prowadził z różnymi organami korespondencję w sprawie statusu drogi. W myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienie terminu stanowi jedną z przyczyn odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Z porównania daty odnalezienia przez skarżącego umowy (najpóźniej 20 sierpnia 2012 r.) z datą wysłania za pośrednictwem poczty podania o wznowienie (26 września 2012 r.) wynika w sposób jednoznaczny, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem miesięcznego terminu. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 16 kpa statuuje zasadę trwałości decyzji. Zgodnie bowiem z jego treścią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skoro ustawa przewiduje możliwość wznowienia postępowania na wniosek tylko wówczas, gdy strona w terminie złoży podanie w tej sprawie, organy nie mogą wznowić postępowania w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że podanie to zostało złożone po terminie. Podnoszona przez W. W. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji okoliczność "braku świadomości prawnej" - jak należy się domyślać chodzi o brak wiedzy co do konieczności zachowania miesięcznego terminu - nie może mieć wpływu na ustalenie samego faktu uchybienia terminu, w szczególności zaś nie może skutkować uznaniem, że w związku z brakiem tej świadomości podanie zostało wniesione w terminie. Reasumując prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione bez zachowania miesięcznego terminu, i w związku z tym prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...]. W związku z zarzutem skargi, że organ I instancji przyjął zażalenie, co zdaniem skarżącego świadczy o tym, że organ ten uwzględnił argumenty przez niego podniesione w zażaleniu, a dotyczące uchybienia terminu, podczas, gdy Kolegium "nie podzieliło tej opinii" zauważyć należy, że w skierowanym do SKO piśmie zatytułowanym "zażalenie" na postanowienie Starosty z dnia [...]. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania W. W. zawarł również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W piśmie tym wskazał, że uchybienie nastąpiło bez jego świadomości prawnej, o czym świadczy fakt, że napisał prawdę "nie przyśpieszając daty odnalezienia umowy, znając konsekwencję niedotrzymania terminu" i dalej powołał się na "gorący czas w pracy, choroby oraz przygotowania do ślubu córki". Zauważyć jednak należy, że jak wynika z uzyskanej informacji, do chwili obecnej zawarty w zażaleniu wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpoznany (notatka k. 28). Pismo Starosty z dnia 30 listopada 2012 r., na które powołuje się skarżący, skierowane jest do SKO i zostało ono przesłane wraz ze złożonym zażaleniem. To, że organ I instancji przekazał zażalenie organowi odwoławczemu celem jego rozpoznania nie oznacza, że poprzez sam ten fakt przywrócił skarżącemu termin do wniesienia podania o wznowienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 512/11(dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sadów administracyjnych) "Wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym może być złożony przed wydaniem orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu albo po wydaniu takiego orzeczenia. Pierwsza sytuacja ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania sama zorientuje się, że uchybiła terminowi, druga, gdy dowie się o tym na skutek orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu. Jeżeli wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym zostanie złożony po wydaniu orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu, ewentualne przywrócenie terminu nie odnosi się do tego orzeczenia w tym znaczeniu, że uchyla je; przywrócenie terminu powoduje, że strona uzyskuje uprawnienie do dokonania czynności w postępowaniu, mimo że wcześniej stwierdzono, iż uchybiła terminowi. Gdy od orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu służy środek zaskarżenia nielogiczne jest łączenie go z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nie jest bowiem konsekwentne zaskarżanie orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu i wnoszenie o przywrócenie terminu, gdyż zaskarżenie takiego orzeczenia opiera się na twierdzeniu, że terminu nie uchybiono, zaś wniosek o jego przywrócenie, że uchybiono, lecz nie z własnej winy. Nie jest jednakże dopuszczalne "wymuszanie" na stronie postępowania zdecydowanie się na jeden z tych środków prawnych. Strona postępowania ma bowiem prawo do skorzystania z obu tych środków oraz przede wszystkim ma prawo do składnia obiektywnie ujmując niezasadnych środków prawnych. Do niej bowiem należy ostateczna subiektywna ocena co najlepiej służy ochronie jej interesów. Dlatego, gdy mimo tego zostanie złożony wniosek o przywrócenie terminu oraz środek zaskarżenia orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu organ administracji musi dokonać wyboru, który środek prawny rozpoznać w pierwszej kolejności. Nie może rozpoznać obu równocześnie, gdyż, jak już zauważono, z uwagi na przeciwstawne przesłanki dopuszczające, są one konkurencyjne. Z uwagi na te przeciwstawne przesłanki dopuszczające, w pierwszej kolejności rozpoznać należy środek zaskarżenia. Rozpoznanie środka zaskarżenia doprowadzi bowiem do przesądzenia istnienia istotnej z punktu widzenia możliwości rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przesłanki, mianowicie tego czy terminowi uchybiono. Jeżeli okazałoby się, że terminowi nie uchybiono, to w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia od orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu, orzeczenie to zostanie wyeliminowane z obrotu, co doprowadzi do tego, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu będzie zbędne. W przeciwnym razie natomiast, potwierdzenie w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu otwiera możliwość (i potrzebę także) rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Stosując te uwagi do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że orzeczeniem stwierdzającym uchybienie terminu jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania, zaś środkiem zaskarżenia odwołanie od niej (w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. jest to odpowiednio postanowienie o odmowie wznowienia postanowienia oraz zażalenie). Dalej stwierdzić należy, że jeżeli odwołanie wniesione przez skarżącą zawierało także wniosek o przywrócenie terminu, to zgodne z prawem było w pierwszej kolejności rozpoznanie tego odwołania, co otworzyło możliwość rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. Istotne dla oceny zgodności z prawem postępowania w rozpoznawanej sprawie organu odwoławczego jest jeszcze ta okoliczność, że organ ten był właściwy do rozpoznania odwołania, ale nie był właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela zaprezentowane wyżej stanowisko NSA. Oznacza to, że prawidłowo Kolegium rozpoznało zażalenie na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu. Jednocześnie jednak organ ten (SKO) winien, stosownie do art. 66 § 1 kpa, zawiadomić skarżącego, że w sprawie wniosku o przywrócenie terminu powinien on wnieść odrębne podanie do Starosty, i poinformować go o treści § 2 tego samego artykułu. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).