II SA/Ke 481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...]ego w dniu [...] w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 kwietnia 2016r. B. P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej PUP) i na mocy decyzji z tego samego dnia został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku od dnia 18 kwietnia 2016r. W tym dniu otrzymał "Pouczenie", zawierające w swej treści informację, że status bezrobotnego może posiadać osoba, która m. in. nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W dniu 7 lutego 2017r. B. P. został skierowany do odbycia stażu w Urzędzie Miejskim w [...], wobec czego decyzją z dnia 9 lutego 2017r. przyznano mu stypendium stażowe w wysokości 997,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia 8 lutego 2017r. W dniu 13 marca 2017r. do organizatora stażu, tj. Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo z Wojskowej Komendy Uzupełnień informujące o powołaniu B. P. na krótkotrwałe ćwiczenia wojskowe, które odbędą się od dnia 3 kwietnia 2017r. do dnia 7 kwietnia 2017 r. w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym. Powyższe pismo zostało przekazane do PUP. W dniu 23 lutego 2017r. B. P. złożył w PUP prośbę o wyrażenie zgody na odbycie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych w trakcie odbywania stażu bez ponoszenia ujemnych następstw, tj. pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, powołując się na cele wyższe dotyczące obronności kraju. Wnioskodawca poprosił o potraktowanie okresu przerwy w odbywaniu stażu jako usprawiedliwionej nieobecności lub o przesunięcie terminu zakończenia stażu o ten okres. Dane wygenerowane z systemu informatycznego Raport ZUS-U1 Status potwierdzają, że B. P. w dniu 3 kwietnia 2017r. został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i zdrowotnego z następującego tytułu: "Żołnierz niezawodowy w służbie czynnej". Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o utracie przez B. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2017r. z powodu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych. W podstawie prawnej zostały powołane art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2016r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. P., wskazując że w 2012r. ukończył studia wyższe, a następnie zarejestrował się w PUP w [...] jako osoba bezrobotna. W styczniu 2013r. został powołany do czynnej służby wojskowej, po ukończeniu której otrzymał tytuł żołnierza rezerwy. Następnie odwołujący się podjął studia podyplomowe na Akademii Obrony Narodowej, a także brał udział we wszystkich ćwiczeniach wojskowych, na jakie w tym czasie był powoływany – w wyniku czego uzyskał tytuł podporucznika rezerwy. W międzyczasie systematycznie zgłaszał się do PUP na wszystkie wyznaczone terminy, deklarując gotowość do podjęcia pracy. Po odbyciu niecałych 2 miesięcy stażu w Zespole Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych B. P. otrzymał z Wojskowej Komendy Uzupełnień kartę powołania na obowiązkowe krótkotrwałe ćwiczenia wojskowe w wymiarze 5 dni – co do których odmowa wzięcia udziału mogłaby skutkować konsekwencjami karnymi. Udział w ćwiczeniach wojskowych spowodował utratę statusu osoby bezrobotnej i możliwości odbywania stażu. Odwołujący się zarzucił, że przepisy ustawy są podrzędne wobec art. 85 Konstytucji RP, a ponadto za udział w obowiązkowych krótkotrwałych ćwiczeniach wojskowych otrzymał uposażenie w wysokości 680 zł – a więc mniej niż połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2017r. Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne oraz stanowisko prawne organu I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy jednym z warunków, od których zależy status osoby bezrobotnej, jest niepodleganie, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym podlegają m. in. żołnierze odbywający ćwiczenia wojskowe. Skoro B. P. od dnia rozpoczęcia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, to w konsekwencji nie mógł jednocześnie posiadać statusu osoby bezrobotnej. Ponadto ilekroć w ustawie jest mowa o odbywaniu ćwiczeń wojskowych okresy te traktowane są jako okresy równoznaczne z okresami wykonywania pracy. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy okres ćwiczeń wojskowych jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku, natomiast stosownie do art. 73 ust. 6 pkt 1 ustawy okresy ćwiczeń wojskowych są zaliczane do okresów powodujących, analogicznie do zatrudnienia, utratę statusu bezrobotnego. Natomiast okoliczność, że odwołujący się otrzymał uposażenie w wysokości nieprzekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż istotny jest sam fakt podlegania z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu – który wyklucza możliwość bycia zarejestrowanym jako osoba bezrobotna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł B. P., zarzucając decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 85 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 3. art. 2 i art. 4 oraz art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016r. poz. 1534) poprzez ich niezastosowanie; 4. naruszenie art. 73 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy poprzez nieprawidłową jego wykładnię. W uzasadnieniu skarżący powtórzył stanowisko przedstawione w odwołaniu, wskazując ponadto, że w okresie od dnia 11 maja 2017r. do dnia 9 czerwca 2017r. ponownie odbywał obowiązkowe ćwiczenia wojskowe na podstawie karty powołania z dnia 12 kwietnia 2017r. i gdyby staż nadal trwał to musiałby znowu wnioskować o uznanie okresu ćwiczeń wojskowych jako okresu przerwy w stażu o charakterze nieobecności usprawiedliwionej. Podkreślił, że skoro w ustawie znajduje się luka prawna polegająca na braku uregulowania statusu żołnierzy rezerwy, którzy tracą prawo bycia bezrobotnym i uzyskiwania stypendium w okresie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych, to jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej nie może ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Natomiast organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich obowiązujących i mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawnych i nie skorzystały z możliwości wystąpienia z zapytaniem prawnym do instytucji orzekających. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do meritum sprawy poprzez uznanie go za osobę bezrobotną od dnia 3 kwietnia 2017r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. W dniu 18 kwietnia 2016r. B. P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej PUP) i na mocy decyzji z tego samego dnia został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku od dnia 18 kwietnia 2016r. W tym dniu otrzymał "Pouczenie", zawierające w swej treści informację, że status bezrobotnego może posiadać osoba, która m. in. nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W dniu 7 lutego 2017r. B. P. został skierowany do odbycia stażu w Urzędzie Miejskim w [...], wobec czego decyzją z dnia 9 lutego 2017r. przyznano mu stypendium stażowe w wysokości 997,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia 8 lutego 2017r. W dniu 13 marca 2017r. do organizatora stażu, tj. Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo z Wojskowej Komendy Uzupełnień informujące o powołaniu B. P. na krótkotrwałe ćwiczenia wojskowe, które odbędą się od dnia 3 kwietnia 2017r. do dnia 7 kwietnia 2017 r. w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym. Powyższe pismo zostało przekazane do PUP. W dniu 23 lutego 2017r. B. P. złożył w PUP prośbę o wyrażenie zgody na odbycie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych w trakcie odbywania stażu bez ponoszenia ujemnych następstw, tj. pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, powołując się na cele wyższe dotyczące obronności kraju. Wnioskodawca poprosił o potraktowanie okresu przerwy w odbywaniu stażu jako usprawiedliwionej nieobecności lub o przesunięcie terminu zakończenia stażu o ten okres. Dane wygenerowane z systemu informatycznego Raport ZUS-U1 Status potwierdzają, że B. P. w dniu 3 kwietnia 2017r. został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i zdrowotnego z następującego tytułu: "Żołnierz niezawodowy w służbie czynnej". W takim stanie faktycznym organy przyjęły, że skarżący nie wypełnia przesłanek warunkujących posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy jednym z warunków, od których zależy status osoby bezrobotnej, jest niepodleganie, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym podlegają m. in. żołnierze odbywający ćwiczenia wojskowe. Skoro skarżący od dnia rozpoczęcia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, to w konsekwencji nie mógł jednocześnie posiadać statusu osoby bezrobotnej. Ponadto ilekroć w ustawie jest mowa o odbywaniu ćwiczeń wojskowych okresy te traktowane są jako okresy równoznaczne z okresami wykonywania pracy. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy okres ćwiczeń wojskowych jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku, natomiast stosownie do art. 73 ust. 6 pkt 1 ustawy okresy ćwiczeń wojskowych są zaliczane do okresów powodujących, analogicznie do zatrudnienia, utratę statusu bezrobotnego. Natomiast okoliczność, że odwołujący się otrzymał uposażenie w wysokości nieprzekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż istotny jest sam fakt podlegania z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu – który wyklucza możliwość bycia zarejestrowanym jako osoba bezrobotna. W ocenie organów zaistnienie w sprawie niniejszej "negatywnej przesłanki" dla oceny statusu osoby bezrobotnej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy) - spowodowane w istocie konsekwencją uczestnictwa skarżącego w ćwiczeniach wojskowych – doprowadziło do utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji do wydania w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy decyzji pozbawiającej skarżącego z tego powodu statusu osoby bezrobotnej. Innymi słowy, organy orzekające pozbawiły skarżącego statusu osoby bezrobotnej, z uwagi na to, że został powołany do odbycia ćwiczeń wojskowych. Stanowiska organów obu instancji nie sposób zaaprobować. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 85 ust. 1 Konstytucji RP obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny. Stosownie zaś do art. 85 ust. 2 zakres obowiązku służby wojskowej określa ustawa. Ustawą tą jest ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, w której w art. 4 wskazano, że powszechnemu obowiązkowi obrony podlegają wszyscy obywatele polscy zdolni ze względu na wiek i stan zdrowia do wykonywania tego obowiązku (art. 4 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy ). W ramach powszechnego obowiązku obrony obywatele polscy są obowiązani do: pełnienia służby wojskowej, wykonywania obowiązków wynikających z nadanych przydziałów kryzysowych i przydziałów mobilizacyjnych, świadczenia pracy w ramach pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych, pełnienia służby w obronie cywilnej, odbywania edukacji dla bezpieczeństwa, uczestniczenia w samoobronie ludności, odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji i pełnienia służby w jednostkach zmilitaryzowanych, wykonywania świadczeń na rzecz obrony – na zasadach i w zakresie określonych w ustawie (art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 2 tej ustawy umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej zgodnie z którym, wynikający z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, to również obowiązek dokonywania takiej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, która pozwoli na pełną realizację celu ustawy, w zgodzie z normą konstytucyjną, w tym przypadku z art. 85 Konstytucji RP. Obrona kraju, czy też świadczenia na rzecz obronności kraju są obowiązkiem nie tylko sił zbrojnych, osób fizycznych, czy też podmiotów państwowych, ale również i podmiotów prywatnych, a obowiązek ten wynika wprost z Konstytucji (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 605/13, LEX nr 1765486 oraz WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. akt III SA/Gd 356/17). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że skarżący - z powodu wykonywania obowiązku uczestnictwa w ćwiczeniach wojskowych - miałby ponosić ujemne konsekwencje z tym związane, w tym wypadku poprzez pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu przepisy odrębne - względem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – uniemożliwiają pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej wskutek odbywania przez niego ćwiczeń wojskowych. Przepisy te zawarte są w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (tekst jedn.Dz. U. z 2016 r., poz.616 – zwanej dalej "u.ż.n."). W myśl bowiem art. 31 ust. 1 u.ż.n. żołnierzom odbywającym ćwiczenia wojskowe, przysługuje za każdy dzień trwania tych ćwiczeń uposażenie zasadnicze według stopnia etatowego zajmowanego stanowiska służbowego. Z kolei z art. 31 ust. 4 u.ż.n. wynika jednoznacznie, że pobieranie uposażenia za czas ćwiczeń powoduje zawieszenie na ten czas prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze konieczność stosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej powołanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że skoro art. 31 ust. 4 u.ż.n. stanowi – w sposób wyraźny – podstawę do zawieszenia wypłaty zasiłku dla bezrobotnych dla osób pobierających uposażenie za czas ćwiczeń wojskowych, to niewątpliwie przepis ten wyklucza pozbawienie takiej osoby, z tytułu odbywania wspomnianych ćwiczeń, statusu osoby bezrobotnej w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 340/16, LEX nr 2173332). Przyjąć zatem należy, że odbywanie ćwiczeń wojskowych przez żołnierza rezerwy i otrzymywanie z tego tytułu uposażenia na podstawie art. 31 ust. 1 u.ż.n. nie powoduje utraty statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Okoliczność ta – w myśl art. 31 ust. 4 u.ż.n. – powoduje jedynie zawieszenie na ten czas prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o ile prawo takie bezrobotnemu przysługuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji miały obowiązek zastosować art. 31 ust. 4 u.ż.n., czego nie uczyniły, bezzasadnie orzekając o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2017 r. Organ II instancji, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.