II SA/Ke 482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania B. P., uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...]w dniu [...] w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 1 kwietnia 2017r. i pozbawił skarżącego prawa do stypendium z dniem 3 kwietnia 2017r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 kwietnia 2016r. B. P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej PUP) i na mocy decyzji z tego samego dnia został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku od dnia 18 kwietnia 2016r. W dniu 7 lutego 2017r. B. P. został skierowany do odbycia stażu w Urzędzie Miejskim w [...], wobec czego decyzją z dnia 9 lutego 2017r. przyznano mu stypendium stażowe w wysokości 997,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia 8 lutego 2017r. W dniu 23 lutego 2017r. B. P. złożył w PUP prośbę o wyrażenie zgody na odbycie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych w trakcie odbywania stażu bez ponoszenia ujemnych następstw, tj. pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, powołując się na cele wyższe dotyczące obronności kraju. Wnioskodawca poprosił o potraktowanie okresu przerwy w odbywaniu stażu jako usprawiedliwionej nieobecności lub o przesunięcie terminu zakończenia stażu o ten okres. W dniu 13 marca 2017r. do organizatora stażu wpłynęło pismo z Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] informujące o powołaniu B. P. na krótkotrwałe ćwiczenia wojskowe, które odbędą się od dnia 3 kwietnia 2017r. do dnia 7 kwietnia 2017r. w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...]. Powyższe pismo zostało przekazane do PUP. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2017r. organ I instancji orzekł o utracie przez B. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2017r. z powodu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 5 kwietnia 2017r. organ I instancji orzekł o utracie przez B. P. prawa do stypendium z dniem 1 kwietnia 2017r. w związku z przerwaniem stażu – na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2015r. poz. 149 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. P., wyjaśniając że w 2012r. ukończył studia wyższe, a następnie zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna. W styczniu 2013r. został powołany do czynnej służby wojskowej, po ukończeniu której otrzymał tytuł żołnierza rezerwy. Następnie odwołujący się podjął studia podyplomowe na Akademii Obrony Narodowej, a także brał udział we wszystkich ćwiczeniach wojskowych, na jakie w tym czasie był powoływany – w wyniku czego uzyskał tytuł podporucznika rezerwy. W międzyczasie systematycznie zgłaszał się do PUP na wszystkie wyznaczone terminy, deklarując gotowość do podjęcia pracy. Po odbyciu niecałych 2 miesięcy stażu w Zespole Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych B. P. otrzymał z Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] kartę powołania na obowiązkowe krótkotrwałe ćwiczenia wojskowe w wymiarze 5 dni – co do których odmowa wzięcia udziału mogłaby skutkować konsekwencjami karnymi. Natomiast udział w ćwiczeniach wojskowych spowodował utratę statusu osoby bezrobotnej i możliwości odbywania stażu. Odwołujący się zarzucił, że przepisy ustawy są podrzędne w stosunku do art. 85 Konstytucji RP, a ponadto za udział w obowiązkowych krótkotrwałych ćwiczeniach wojskowych otrzymał uposażenie w wysokości 680 zł – a więc mniej niż połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2017r. Wojewoda, wydając na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że stypendium stażowe przysługuje jedynie osobie bezrobotnej. Z uwagi na utratę przez B. P. statusu bezrobotnego z dniem 3 kwietnia 2017r., z tym dniem również powinien zostać pozbawiony prawa do stypendium stażowego. Przerwanie stażu nastąpiło bowiem w związku z utratą statusu bezrobotnego, a ostatni dzień posiadania statusu jest ostatnim dniem stażu. Wbrew stanowisku organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do rozstrzygnięcia o utracie przez zainteresowanego prawa do stypendium z dniem 1 kwietnia 2017r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. P., zarzucając decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 85 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 3. art. 2 i art. 4 oraz art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016r. poz. 1534) poprzez ich niezastosowanie; 4. naruszenie art. 53 ust. 6 ustawy poprzez nieprawidłową jego wykładnię. W uzasadnieniu skarżący powtórzył stanowisko przedstawione w odwołaniu, wskazując ponadto, że w okresie od dnia 11 maja 2017r. do dnia 9 czerwca 2017r. ponownie odbywał obowiązkowe ćwiczenia wojskowe na podstawie karty powołania z dnia 12 kwietnia 2017r. i gdyby staż nadal trwał to musiałby znowu wnioskować o uznanie okresu ćwiczeń wojskowych jako okresu przerwy w stażu o charakterze nieobecności usprawiedliwionej. B. P. podkreślił, że skoro w ustawie znajduje się luka prawna polegająca na braku uregulowania statusu żołnierzy rezerwy, którzy tracą prawo bycia bezrobotnym i uzyskiwania stypendium w okresie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych, to jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej nie może ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich obowiązujących i mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawnych i nie skorzystały z możliwości wystąpienia z zapytaniem prawnym do instytucji orzekających. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do meritum sprawy poprzez przyznanie prawa do stypendium od dnia 3 kwietnia 2017r. do dnia 30 listopada 2017r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Tadeusz Kiełkowski (tenże, "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor ten przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem prawa, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Sąd stwierdza, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 18 października 2017r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 481/17 decyzji organów obu instancji o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej, w świetle art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, którego zaskarżona decyzja dotyczyła. Z kolei fakt ten stanowi spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., stanowiącej przesłankę do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na taką decyzję. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Tak więc w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja lub orzeczenie Sądu, w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a K.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. Pogląd ten, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013r., sygn. akt I OSK 1573/13, LEX nr 1381658 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05, LEX nr 317405. Zaskarżoną decyzją organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...]w dniu [...] w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 1 kwietnia 2017r. i pozbawił skarżącego prawa do stypendium z dniem 3 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stypendium stażowe przysługuje jedynie osobie bezrobotnej. Z uwagi na utratę przez skarżącego statusu bezrobotnego w dniu 3 kwietnia 2017r., z tym dniem również powinien zostać pozbawiony prawa do stypendium stażowego. Przerwanie stażu nastąpiło bowiem w związku z utratą statusu bezrobotnego, a ostatni dzień posiadania statusu jest ostatnim dniem stażu. Wbrew stanowisku organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do rozstrzygnięcia o utracie przez zainteresowanego prawa do stypendium z dniem 1 kwietnia 2017r. Jak wynika z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 481/17, wyrokiem z dnia 18 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2017r. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję tego organu (o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej) – która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017r. Opisana sytuacja spełnia zatem przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. W ocenie Sądu za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia również i ta okoliczność, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego uprości i przyspieszy osiągnięcie celu, jakim jest zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, jedynie ubocznie zauważyć należy, że organy obu instancji dokonując subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod przepis prawa stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie uwzględniły treści przepisów odrębnych względem ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy te zawarte są w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 616). Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, żołnierzom odbywającym ćwiczenia wojskowe, przysługuje za każdy dzień trwania tych ćwiczeń uposażenie zasadnicze według stopnia etatowego zajmowanego stanowiska służbowego. Z ustępu 4 tego artykułu wynika natomiast jednoznacznie, że pobieranie uposażenia za czas ćwiczeń powoduje zawieszenie na ten czas prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. .