II SA/Ke 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2008 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 49/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J.B., utrzymał w mocy zaskarżoną przez nią decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S., obręb S. P., polegającej na zmianie użytków gruntowych w działce nr [...] z dotychczasowych (S-RI-0,0414 ha, B-RI–0,0259 ha, B-RII-0,0625 ha, S-RII-0,0016 ha) na B-0,0920 ha i B-RI-0,0394 ha. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wyrokiem z dnia 5 października 2006r. sygn. akt II SA/Ke 369/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną przez J. B. decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o zmianie w części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] zatwierdzającego klasyfikację gruntów obrębu geodezyjnego S. poscaleniowy w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność J. B. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organom I i II instancji, iż nieprawidłowo zinterpretowały wniosek strony jako żądanie zmiany w trybie art. 155 kpa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] oraz naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa. W realizacji w/w wyroku, Starosta prowadził postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych w działce nr [...] i zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego pomiar przedmiotowej nieruchomości odnośnie aktualizacji tych użytków i opracowanie stosownej dokumentacji. W oparciu o sporządzony na tej podstawie operat oraz dokumentację zgromadzoną w sprawie, Starosta wydał w dniu [...] decyzję opisaną na wstępie, od której odwołała się J. B. Jej zdaniem, działka nr [...] jest terenem budowlanym, ponieważ zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną. Teren działki jest częściowo ogrodzony, natomiast poza tym ogrodzeniem rośnie 9 sztuk drzew owocowych i krzewy ozdobne. J. B. podniosła również, że nie jest i nigdy nie była rolnikiem, dlatego cała działka winna być w ewidencji gruntów wykazana jako budowlana. Rozpatrując odwołanie, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że wniosek skarżącej dotyczy zmiany w ewidencji gruntów i budynków w trybie określonym rozdziałem 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z danych zawartych w operacie pomiarowym sporządzonym na zlecenie organu I-szej instancji i zawierającym wykaz zmian gruntowych wynika, że grunt ten w części powierzchni 0,0920 ha zabudowany jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną, ogrodzony siatką. Pozostała część działki od strony północnej (poza ogrodzeniem) o powierzchni 0,0394 ha stanowi grunt, na którym znajduje się ogród przydomowy, luźno porośnięty drzewami owocowymi. W aktualnym operacie ewidencji gruntów działka nr [...] wykazana jest w następujących użytkach gruntowych: S-RI-0,0414 ha, B-RI–0,0259 ha, B-RII-0,0625 ha, S-RII-0,0016 ha. Dotychczasowe oznaczenie użytków gruntowych z częścią składową oznaczenia klasy gleboznawczej wynikało zdaniem organu I-szej instancji z tego, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Cytując treść § 68 ust.3 i 4 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r., o jakim mowa wyżej, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo przepisy te zastosował Starosta. Dotyczą one określenia, jakie użytki gruntowe oznacza się symbolem "B" jako tereny budowlane. Zasadnie także organ I-szej instancji zastosował przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem brak decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej na podstawie w/w przepisów nie pozwala na klasie I wpisania użytku gruntowego "B" w odniesieniu do powierzchni niezabudowanej. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt, iż działka nr [...], zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową i usługi – nie obliguje organu do dokonania wpisu na całej działce użytku "B" – tereny zabudowane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca podniosła, że wydana decyzja w rażący sposób narusza jej prawa, a organy "stronniczo rozpatrują i podejmują decyzje". Argumenty, żądania i dowody jakie przedstawiła w całym toku postępowania do chwili obecnej nie są brane pod uwagę, a nawet są "pomijane przez urzędników prowadzących... sprawę w taki sposób, jakby ich w ogóle nie było". Skarżąca poparła swoje żądanie polegające na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków w taki sposób, aby cała jej działka została wykazana jako użytek gruntowy "B" – tereny zabudowane. J. B. podobnie jak w odwołaniu podkreśliła, że działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, drewnianym parterowym oraz budynkiem gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną. Teren działki jest częściowo ogrodzony, a poza ogrodzeniem znajduje się 9 sztuk drzew owocowych starych i krzewy ozdobne. Podniosła także, że nie jest i nigdy nie była rolnikiem, a do Urzędu Miejskiego w S. opłacała podatek za działkę budowlaną. Skarżąca powołała się także na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w S. uchwalony w dniu 1 lipca 1999r., zgodnie z którym część jej działki leży w terenie 23UP przeznaczonym pod usługi komercyjne, a część działki leży w terenie 14MN przeznaczonym na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, że działki przylegające bezpośrednio do jej działki: nr [...] i [...] są działkami budowlanymi – co organ ukrywa i nie wykazuje w toku niniejszego postępowania – wydane są bowiem decyzje przez Starostę dla właścicieli tych działek na wyłączenie z użytkowania rolnego. J. B. zażądała od Starosty wydania decyzji administracyjnej dokonującej zmiany numeru ewidencyjnego z [...] na nowy numer ewidencyjny [...] jaki wprowadził organ bez jej wiedzy i zgody. Ponadto zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji Starosta podaje niewłaściwy numer księgi wieczystej założonej dla nieruchomości stanowiącej jej własność. Zakwestionowała także przebieg linii granicznej działki nr [...] na mapie znajdującej się w operacie pomiarowym i zarzuciła organowi I-szej instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 12 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w postępowaniu organów I-szej i II-giej instancji takich naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uchylenia wydanych przez te organy aktów. Nie ulega wątpliwości, że materialnoprawną podstawą rozpatrzenia wniosku J. B. o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji gruntów są przepisy zawarte w rozdziale 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.01.38.454), zwanego dalej rozporządzeniem. Niekwestionowany jest także ustalony przez organy stan faktyczny, zgodnie z którym działka skarżącej oznaczona nr [...]w S. w części o powierzchni 0,0920 ha zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną. Pozostała część działki od strony północnej (poza ogrodzeniem) o powierzchni 0,0394 ha stanowi grunt, na którym znajduje się ogród przydomowy, porośnięty drzewami owocowymi. Spór występujący pomiędzy stronami dotyczy w zasadzie tylko drugiej opisanej wyżej części działki nr [...] znajdującej się poza ogrodzeniem, gdyż w pozostałym zakresie wniosek skarżącej został uwzględniony i organ dokonał żądanej przez nią zmiany w ewidencji gruntów poprzez wprowadzenie w miejsce dotychczasowych wpisów oznaczenia "B" – teren budowlany. Sporna część działki określona została natomiast w zaskarżonej decyzji symbolem B-R, którym zgodnie z § 68 ust.1 pkt 5 rozporządzenia oznacza się grunty rolne zabudowane wchodzące w skład użytków rolnych. Definicja gruntów rolnych zabudowanych zawarta jest w załączniku nr 6 do rozporządzenia, w oparciu o który następuje zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 68 ust.6 rozporządzenia). Zgodnie z nią, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że ta część działki skarżącej, którą organy określiły symbolem B-R nie odpowiada zacytowanej wyżej definicji gruntu rolnego zabudowanego, zawartej z załączniku nr 6 do rozporządzenia, gdyż nie jest ani gruntem zabudowanym, ani ogródkiem przydomowym, o jakim mowa w tej definicji, skoro organ ustala, że J. B. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Już z tego tylko względu nie było podstaw do dokonania kwestionowanej przez skarżącą zmiany w ewidencji gruntów i oznaczenia tej części działki symbolem B-R. Niejasne jest przy tym uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku w tej części poprzez ogólnikowe powołanie się przez obie instancje na ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U.04.121.1266 ze zm.), bez wskazania który konkretnie przepis uniemożliwia taką zmianę w ewidencji gruntów, jakiej domagała się skarżąca. Wprawdzie organ II-giej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wspomina o tym, że "brak decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej nie pozwala na klasie I wpisania użytku gruntowego "B" w odniesieniu do powierzchni niezabudowanej", jednak tego typu stwierdzenie nie odpowiada wymogom prawidłowo sporządzonej decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa, a w szczególności powinności zawarcia w niej uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia. Trzeba jednocześnie przypomnieć, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że zmiana rolniczego wykorzystania gruntów rolnych (a więc także takich, które w ewidencji gruntów określone są jako użytki rolne – art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy) może nastąpić nie tylko w drodze uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 tej ustawy, ale także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - poprzez przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust.1 ustawy). Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych, sporna działka położona jest na terenie, który w obowiązującym planie miejscowym przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową i usługi w trybie powołanego wyżej art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązującego w dacie sporządzenia planu. W uzasadnieniu decyzji oba organy odmawiając dokonania zgodnego z wnioskiem wpisu co do części działki leżącej poza ogrodzeniem, gdzie znajduje się ogród przydomowy, stwierdziły między innymi, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie daje podstawy do dokonania wpisu na całej działce użytku B – tereny zabudowane. Także w tym przypadku nie został wskazany przepis, który w stanie faktycznym sprawy stałby na przeszkodzie takiej zmianie, co nie tylko narusza art. 107 § 1 kpa, ale przede wszystkim uniemożliwia ocenę prawidłowości rozumowania przyjętego przez organ, zwłaszcza w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a konkretnie art. 7. Trzeba bowiem pamiętać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP - źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Argumentacja wskazana w decyzjach jest także niezrozumiała z logicznego punktu widzenia. Skoro jednym z powodów odmowy dokonania żądanego wpisu dotyczącego spornej części działki jest wedle organów brak decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, to nasuwa się uzasadnione pytanie - na które nie ma odpowiedzi w motywach decyzji – dlaczego przyczyna ta nie stała na przeszkodzie uwzględnienia wniosku w pozostałej części tj. w zakresie gruntu o pow. 0,0920 ha, który oznaczony został jako teren mieszkaniowy, oznaczony symbolem B. W aktach nie ma bowiem dowodów na to, że co do tej części działki wydana została decyzja o jakiej mowa w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Poza tym, jeżeli były podstawy do zakwalifikowania tej części działki (o pow. 0,0920 ha) jako terenu mieszkaniowego, to logicznym następstwem było zbadanie, czy pozostała jej cześć (o pow. 0.0394 ha) nie stanowi ogródka przydomowego, o jakim mowa w pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Zawiera on definicję terenów mieszkaniowych (oznaczonych zgodnie z § 68 ust.3 pkt 1 symbolem B), do których zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy), przejścia, przydomowe place gier i zabaw), a także ogródki przydomowe. Organ wprawdzie przytoczył treść przywołanego wyżej przepisu zawartego w załączniku, jednak nie wyjaśnił przyczyn, dla których sporną część działki o pow. 0.0394 ha nie zakwalifikował właśnie jako ogródka przydomowego w rozumieniu zacytowanej definicji terenów mieszkaniowych. Taka analiza była niezbędna w stanie faktycznym sprawy, skoro część działki oznaczona została jako teren mieszkaniowy, a pozostała (sporna) część stanowi – jak ustala sam organ – ogród przydomowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że jeżeli działka nr 682/3 stanowi całość gospodarczą, to przedzielenie jej ogrodzeniem nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy. Wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie zasady wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa oraz zawartego w art. 107 § 1 kpa wymogu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II oparte zostało o przepis art. 152 u.p.p.s.a. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie mogą one być przedmiotem merytorycznej kontroli w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą jej przedmiotu, którym jest zmiana wpisu do ewidencji gruntów jedynie w zakresie objętym wnioskiem, dotyczącym oznaczenia użytków gruntowych. Zakres orzekania organu, a tym samym i kontroli sądowej nie obejmował zatem kwestii związanej ze zmianą numeru działki ([...] na [...]) ani przebiegu granicy prawnej z nieruchomościami sąsiednimi. Co do numeru księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości stanowiącej własność J.B., to istotnie w uzasadnieniu decyzji organu I-szej instancji został on błędnie określony, prawdopodobnie wskutek omyłki. Z faktu tego nie można jednak wysnuć wniosku – jak czyni to skarżąca w skardze – że księga wieczysta dla jej nieruchomości "została zlikwidowana". Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.