II SA/Ke 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania L.Z. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nie stwierdzającą u skarżącej choroby zawodowej, tj. zespołu wibracyjnego wymienionego w poz. 22 wykazu chorób zawodowych i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że sprawa choroby zawodowej L.Z. była już przedmiotem rozstrzygania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i zakończona została wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 listopada 1990 r., w sprawie o sygn. akt I SA 990/90, w którym oddalono skargę L.Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]. Organ II instancji wskazał, że z dokumentacji archiwalnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wynika, że skarżąca rozpoczęła starania o stwierdzenie choroby zawodowej w dniu 16 sierpnia 1988 r. zwracając się do tego organu o wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową wibracyjną. Na skutek powyższego organ zwrócił się do Wojewódzkiego Przemysłowego Specjalistycznego ZOZ- Przychodni Chorób Zawodowych o zbadanie L.Z. w kierunku rozpoznania choroby zawodowej, przedstawiając jednocześnie charakterystykę jej stanowiska pracy. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadzone było dwuinstancyjnie i zakończone zostało orzeczeniem Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Specjalistycznego Zespołu Medycyny Przemysłowej z dnia [...], które było dla Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podstawą do wydania w dniu [...] decyzji nie stwierdzającej u L. Z. choroby zawodowej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił o dodatkową konsultację do trzeciej jednostki orzeczniczej, tj. Instytutu Medycyny Pracy, który po trwającej 45 dni hospitalizacji L.Z. wykluczył istnienie u niej jakiejkolwiek choroby zawodowej. W następstwie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę L.Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że po ponad 20 latach, L.Z. w dniu 3 grudnia 2008 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Sanitarnego zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, tj. zespołu wibracyjnego wymienionego w poz. 22.3 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przy czym z dokumentacji wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia choroby zawodowej w sprawie, w której było już prowadzone postępowanie administracyjne. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...], organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie już osądzonej. W sprawie tej zostały bowiem wydane decyzje ostateczne, przez co została ona rozstrzygnięta co do istoty (res iudicata). Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w trybie instancyjnym postępowania administracyjnego, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zauważył, że organ I instancji przeprowadził postępowanie 20 lat po zaprzestaniu przez stronę pracy, a w tym stanie rzeczy ustalenie związku przyczynowo-skutkowego po tak długim okresie od ustania narażenia jest niemożliwe, tym bardziej, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym - wynosi w tym przypadku maksymalnie 3 lata. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L.Z. Zarzucając naruszenie przepisów prawnych skutkujących pozbawieniem jej należnych świadczeń, wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem i domaga się pełnej analizy akt sprawy, gdyż z akt tych wynika, że powinna zostać u niej stwierdzona choroba zawodowa- zespół wibracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Według natomiast art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Art. 16 § 1 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (Barbara Adamiak (w:)Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 101 t. 3). W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepublikowane). Z powyższego wynika, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jeżeli takie stwierdzenie nastąpi dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez organ II instancji, właściwym rozstrzygnięciem sprawy jest uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną i umorzenie postępowania pierwszej instancji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziło by to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Należy przy tym pamiętać, że określony w art. 138 kpa katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. W szczególności należy podkreślić, że kpa wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym (wyr. NSA z dnia 13 września 1999 r., IV SA 39/99, niepubl.). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), zmusza organ odwoławczy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie bądź uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pierwszy rodzaj decyzji podjęty zostanie w związku z wadami nieważności, nienadającymi się do usunięcia przez organ odwoławczy (m. in. wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wyjaśnienie, czy rozpatrywana w niniejszym postępowaniu sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta ostateczną, a ściślej prawomocną - z uwagi na wyrok NSA z dnia 13 listopada 1990 r. - decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], wymaga stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie , jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], stroną domagającą się stwierdzenia choroby zawodowej była L.Z. Przy ocenie tożsamości sprawy trzeba też uwzględniać założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. 7 wydanie. Rok 2005. Str. 740). Odnosząc ostatnią uwagę do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że na mocy art. 51 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106/98 poz. 668 ze zm.) zmieniono właściwość organów w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji inspekcji sanitarnej. W znowelizowanym przepisie art. 12 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90/98 poz. 575) wprowadzono ogólną zasadę, iż w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach należących do zakresu kompetencji i zadań Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest powiatowy, portowy, lub kolejowy inspektor sanitarny. Zgodnie natomiast z obecnym brzmieniem art. 12 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 122/06 poz. 851 ze zm.) w powyższych sprawach właściwy pozostaje państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Oznacza to, że zadania i kompetencje państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego przejął państwowy powiatowy inspektor sanitarny, co przesądza o tożsamości podmiotowej niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Jeżeli chodzi o podstawę prawną żądania skarżącej wskazać należy, że w dacie złożenia pierwszego wniosku o stwierdzenie u niej choroby zawodowej – zespołu wibracyjnego, tj. w 1988 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r., Nr 65, poz. 264 ze zm.), przy czym w załączniku do powyższego rozporządzenia stanowiącym wykaz chorób zawodowych, pod pozycją 16 wskazano, że chorobę zawodową stanowi zespół wibracyjny. W dacie orzekania przez organy administracji w wyniku złożenia ponownie wniosku o stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej, obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105/09 poz. 869), przy czym pod poz. 22 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia określono trzy postacie zespołu wibracyjnego: postać naczyniowo- nerwową, kostno -stawową oraz postać mieszaną naczyniowo- nerwową i kostno-stawową. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że aktualnie obowiązująca regulacja przejęła w pełni poprzednie rozwiązania, wyszczególniając jedynie konkretne postacie tego samego schorzenia, ograniczając jeszcze możliwość rozpoznania tej choroby zawodowej do sytuacji, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpią w okresie narażenia zawodowego lub w okresie nie późniejszym niż 1 lub 3 lata od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Świadczy to o tożsamości stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia obu porównywanych spraw. Nie można również mieć wątpliwości, że żądanie stwierdzenia u L.Z. choroby zawodowej oparte zostało na tej samej podstawie faktycznej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w obu przypadkach występuje tożsamość żądań skarżącej, która domaga się stwierdzenia wystąpienia zespołu wibracyjnego, na tej podstawie, że w okresie od 20 grudnia 1979 r. do 26 kwietnia 1988 r. pracowała w Zakładach [...] w S.- K., gdzie była narażona na wibracje. Ze względu na treść § 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., oraz pozycji 22 załącznika do tego rozporządzenia, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi w niniejszej sprawie nie więcej niż 3 lata. Biorąc pod uwagę fakt zakończenia narażenia zawodowego skarżącej w dniu 26 kwietnia 1988 r. oraz fakt rozpoznania sprawy zgłoszonej przez nią w dniu [...] choroby zawodowej w ciągu tego okresu, należy przyjąć, że istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stan zdrowia skarżącej pozostaje w obu przypadkach taki sam. Dla oceny tożsamości podstawy faktycznej sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 1990 r. oddalającym skargę L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej skarżącej oraz niniejszej sprawy, nie ma więc znaczenia obecny stan zdrowia skarżącej. Bezsporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżąca od wielu lat nie pracuje, nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że oba wnioski dotyczą tego samego okresu zatrudnienia, w trakcie którego narażona była na wystąpienia wibracji. Mając na uwadze powyższe rozważania należało zaakceptować ustalenie organu odwoławczego, że niniejsza sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 kt 2 kpa. Ponieważ skarga okazała się bezzasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.