II SA/Ke 494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o ustaleniu A. N. kwoty nienależnie pobranych płatności na rok 2004. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał J. N., na jego wniosek złożony w dniu 13 maja 2004 r., płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004 w łącznej kwocie 739,27 zł. Przyznana płatność została zrealizowana na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 4 kwietnia 2005 r. Ustalono, że przekazane środki zostały pobrane przez A. N. – wdowę po wnioskodawcy, który zmarł w dniu 30 sierpnia 2004 r. W dniu 15 października 2010 r. organ I instancji poinformował A. N. o możliwości przejęcia płatności po zmarłym mężu. W dniu 4 stycznia 2011 r. organ poinformował A. N., że wniosek o przejęcie płatności z dnia 29 listopada 2010 r. został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w terminie wskazanym w wezwaniu z dnia 6 grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r. organ I instancji odmówił A. N. przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 29 listopada 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 kwietnia 2011 r. W następstwie zaistniałych okoliczności organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 26 lutego 2014 r., ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 739,27 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. podniosła, że nadal jest posiadaczem gruntu rolnego, na który została przyznana płatność ONW za rok 2004. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stwierdził, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW następuje w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem organu, w sytuacji kiedy wnioskodawca zmarł przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, nie wywołuje ona skutków prawnych i należy taką decyzję traktować jako nieistniejącą. Stosownie bowiem do treści art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja adresowana do osoby zmarłej jest dotknięta wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przekazane na rachunek bankowy zmarłego środki należy więc uznać za nienależne i nie wchodzące w skład masy spadkowej. Płatność wypłacona na podstawie takiej decyzji jest płatnością nienależną, czyli dokonaną bez podstawy prawnej, której zwrotu Agencja powinna dochodzić. Za podstawę ustalenia A. N. kwoty nienależnie pobranych płatności organ II instancji przyjął art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w zw. z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001. Jednocześnie organ ustalił, że A. N., mając świadomość tego, że środki zostały błędnie przekazane na rachunek jej zmarłego męża, mogła ten błąd wykryć, co oznacza, że nie ma zastosowania wyłączenie, o którym mowa w ust. 4 art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001. Organ nie stwierdził również, aby zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował przepis ust. 5 art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001, przewidujący przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności. Płatności zostały bowiem wypłacone w dniu 4 kwietnia 2005 r., a pierwsze powiadomienie o nienależnie pobranych płatnościach nastąpiło w wezwaniu z dnia 28 września 2010 r., odebranym przez A. N. w dniu 1 października 2010 r. Z kolei decyzja z dnia 26 lutego 2014 r. została doręczona stronie w dniu 28 lutego 2014 r., a zatem przed upływem 10 lat od dokonania nieuzasadnionej płatności. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można było przyjąć 4-letniego okresu przedawnienia, ponieważ zobowiązana, pobierając środki przyznane i przekazane na rachunek zmarłego męża, nie działała w dobrej wierze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaadresowana do J. N. przesyłka zawierająca decyzję z dnia 25 lutego 2005 r. została zwrócona do organu z adnotacją, że adresat nie żyje. Pod koniec marca 2005 r. dostarczyła do organu odpis aktu zgonu męża. Nadano jej wtedy numer ewidencyjny na gospodarstwo po mężu. Była pewna, że przekazane środki jej się należą, ponieważ pracowała w gospodarstwie, na które zostały przyznane. Skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. V SA/Wa 2650/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu jej skargi, stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia 2 listopada 2011 r. nr 960/2011 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2004r. Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. II GSK 918/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR od powyższego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jako taka dotknięta była wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kwestionowane przez skarżącą decyzje w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2004 skierowane były do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. A. N. nie składała bowiem wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2004, nie wstąpiła również do tego postępowania stosownie do § 7a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.). Decyzja z dnia [...] o przyznaniu J. N. płatności ONW za rok 2004 nie weszła do obrotu, ponieważ nie została doręczona. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii zwrotnego poświadczenia odbioru wynika bowiem, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] została zwrócona do organu z adnotacją, że adresat nie żyje. Zgodnie zaś z art. 110 k.p.a. decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny dopiero z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania. Stosownie do treści powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Przepisy powyższe stanową podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych stronie postępowania administracyjnego, a nie osobie trzeciej. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11, Dz.U.UE-sp.03-34-308), stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, na rolniku ciąży obowiązek zwrotu danej kwoty powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 wystąpił J. N. i to on był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], przyznającej rolnikowi wnioskowane płatności. Poza sporem pozostaje fakt, że na skutek śmierci, temu rolnikowi nie doręczono skutecznie powołanej wyżej decyzji. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że A. N. (żona), która pobrała z konta przyznane J. N. płatności za 2004r., nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania jako strona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.03.2012r. sygn. akt V SA/Wa 2650/11, że przepis art. 49 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2011r. nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanych rolnikowi, który wystąpił z wnioskiem, a które to płatności zostały wypłacone innej osobie – w stosunku do tej osoby. Sąd w Warszawie przyjmując, że A. N. nigdy nie była stroną postępowania o przyznanie płatności stwierdził, iż sprawa zwrotu pobranych przez nią płatności nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Stanowisko w kwestii uznania sprawy dotyczącej zwrotu pobranych środków za sprawę cywilną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie zaś za sprawę podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r. sygn. II GSK 918/12. NSA oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. V SA/Wa 2650/11, który uwzględnił skargę A. N. na decyzję Prezesa ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2004r. i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Analogiczna sytuacja występuje w niniejszej sprawie, albowiem różnica sprowadza się wyłącznie do innego rodzaju płatności ( ONW za 2004r. zamiast płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2004r.), którą organ uznał za nienależnie pobraną przez A. N. Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Przyjmuje się, że chodzi w nim zarówno o naruszenie właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczenie kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2014, s. 658, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29). W niniejszej sprawie organ administracji orzekł w sprawie należącej do kompetencji sądu cywilnego, a zatem uchybił właściwości rzeczowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a.