II SA/Ke 494/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. W. i W. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z działki oddala sprzeciw. Decyzją z 4.08.2025 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta K. z 16.12.2024 r. znak: [...], nakazującej S. M. i M. M. usunięcie z działki o nr [...] położonej w obrębie 0019 przy ul. [...] w K. zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06), 17 02 03 (tworzywa sztuczne) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), poprzez ich przetransportowanie - przez uprawniony podmiot - do miejsca przeznaczonego na składowanie lub magazynowanie tych odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 5.05.2022 r. M. S. poinformowała Prezydenta Miasta K., że na sąsiednią działkę nr [...] nawieziono odpady budowlane, tj. ziemię, piasek, gruz oraz odpady z tworzyw sztucznych. Następnie, w piśmie z 20.06.2022 r. M. S. wskazała, że "w dniu 17.06.2022 r. około godz. 20.00 znaczna część ww. odpadów została zepchnięta oraz wrzucona za pomocą koparkoładowarki do zbiornika wodnego znajdującego się na terenie przedmiotowej działki". W dniu 7.07.2022 r. pracownicy organu dokonali oględzin wskazanego terenu, ustalając że na działkę nr [...] została nawieziona ziemia, którą następnie rozplantowano na części działki. Od ówczesnych właścicieli działki (S. M. i M. M.) uzyskali informację, że ziemia ta posłużyła do wyrównania części działki przeznaczonej pod budowę. Ponadto ustalono, że na nieruchomości usytuowane jest zagłębienie terenu wypełnione wodą. Pismem z 13.04.2023 r. organ zobowiązał S. M. i M. M. (właścicieli działki nr [...]) do uprzątnięcia zalegających mas ziemnych z miejsca do tego nieprzeznaczonego w terminie do dnia 31.05.2023 r. W odpowiedzi z 30.05.2023 r. ww. osoby wskazały, że gruz znajdujący się na działce nr [...] został wykorzystany na utwardzenie miejsca przeznaczonego pod budowę budynku gospodarczego. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 11.07.2023 r. pracownicy organu nie stwierdzili nowych mas ziemnych na działce nr [...]. Zawiadomieniem z 15.03.2024 r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z ww. działki nr [...]. W dniu 11.07.2023 r. odbyły się oględziny działki nr [...], w trakcie których ustalono jej nierówne ukształtowanie ze względu na liczne zagłębienia. Przesłuchano również szereg świadków. W dniu 18.04.2024 r. odbyły się ponowne oględziny ww. działki o nr [...], podczas których ustalono, że teren ww. działki, pokrytej roślinnością, uniemożliwił określenie ilości nawiezionych mas ziemnych. Z uwagi na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków nowych właścicieli działki o nr [...], organ skierował 6.09.2024 r. do G. W. i W. W. pismo informujące, że zawiadomieniem z 15.03.2024 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki o nr [...], która stanowiła wówczas własność S. M. i M. M.. W odpowiedzi z 26.09.2024 r. G. W. W. złożyli wyjaśnienia wraz z dokumentacją fotograficzną, wskazując m.in. że w chwili nabycia działka o nr [...] była wolna od odpadów, a obecnie na tej działce nie są składowane żadne odpady, a zatem nie można im przypisać przymiotu posiadacza odpadów. Mając na uwadze powyższe decyzją z 16.12.2024 r. Prezydent Miasta K.: nakazał S. M. i M. M. usunięcie z działki nr [...] odpadów o podanych kodach poprzez ich przetransportowanie - przez uprawniony podmiot - do miejsca przeznaczonego na składowanie lub magazynowanie tych odpadów, wskazując termin wykonania tego nakazu. W podstawie prawnej powołano art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że S. i M. M. nie mieli żadnych zezwoleń wydanych przez właściwe organy na składowanie lub magazynowanie odpadów na działce o nr [...] przy ul. [...] w K.. Jednocześnie - na podstawie zebranego materiału dowodowego - uznano, że na terenie działki nr [...] znajdują się wyszczególnione w podjętej decyzji odpady o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06), 17 02 03 (tworzywa sztuczne) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Od ww. decyzji odwołanie wnieśli G. i W. W., formułując zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia na ich działce odpadów, a w konsekwencji bezzasadne nakazanie ich usunięcie osobom, które nie są już właścicielami tej działki. W odwołaniu od ww. decyzji S. i M. M. podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia odpadów na działce, a w konsekwencji - wobec braku odpadów na działce - bezzasadne nakazanie ich usunięcia; 2. art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność posiadania przez odwołujących się odpadów; 3. reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ww. rozstrzygnięcia, stwierdziło że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla przesądzenia o istotnych okolicznościach sprawy, jako że: - zaniechano dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie tego, czy na działce nr [...] faktycznie znajdują się odpady o konkretnych kodach; - w sprawie nie wiadomo jak wyglądał teren przed wysypaniem odpadów na działkę (tj. jaki był stan działki przed nawiezieniem odpadów) i kiedy dokładnie ten proceder miał miejsce; - nie wyjaśniono ilości nawiezionych odpadów i dokładnego miejsca ich składowania; - nie określono, która część działki (co do jej lokalizacji) objęta jest przedmiotowym nakazem, a także nie podano powierzchni działki objętej tym nakazem (w m2), przez co wątpliwe także wydaje się wykonanie tej decyzji; - brak jest mapy ewidencyjno-wysokościowej z naniesionymi rzędnymi, na której zostałaby naniesiona wysokość terenu przed nawiezieniem odpadów oraz aktualna; Z kolei w kontekście zgormadzonego w toku postępowania odwoławczego dodatkowego materiału dowodowego – z którego wynika, że na działkę nr [...], należącą już do G. i W. W. przywożona jest ziemia – uznano, że organ I instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości, uwzględniając również możliwości jakie daje art. 84 § 1 k.p.a. (dowód z opinii biegłego). W tym zakresie SKO powołało się również na art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ustawy, wskazując że możliwa jest solidarna odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy dojdzie do zmieszania nawiezionych odpadów przez byłego i obecnego właściciela. Ponadto wskazano, że organ I instancji nie ustalił, czy: - osoby objęte nakazem z art. 26 ust. 2 ustawy posiadały pozwolenie na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zezwolenie na zbieranie odpadów, bądź zezwolenie na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 42 ustawy; - adresaci nakazu wykorzystują zgromadzone odpady na działce nr [...] na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8-10 ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10.11.2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (art. 66 ust. 4 pkt 2 ustawy) oraz rodzajów odpadów lub ilości odpadów określonych w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5.11.2024 r. w sprawie rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (art. 66 ust. 4 pkt 4 ustawy). Końcowo, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo oraz art. 18 ustawy, zakwestionował stanowisko organu I instancji co do braku interesu prawnego M. S. do występowania jako strona postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów z ww. działki nr [...]. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli G. i W. W., domagając się uchylenia w całości ww. decyzji SKO i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, formułując zarzuty naruszenia: - przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanym przez organ odwoławczy; - zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego) poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w taki sposób, który swoim wytycznymi ukierunkowuje postępowanie na G. i W. W. którzy nie byli stronami postępowania, ale złożyli odwołanie, co wprost w sposób jawny i oczywisty narusza ww. zasadę i prowadzi do orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej, gdyż organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu związany jest wytycznymi organu II instancji; - przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że okoliczności, które mają być badane, wystąpiły już po wydaniu tej decyzji i nie mogą być podstawą do oceny jej legalności. W uzasadnieniu skarżący zarzucili SKO "ukierunkowanie" postępowania na okoliczność ustalenia nawożenia działki zgodnie z pozwoleniami ziemią (nie zaś odpadami), co miało miejsce kilka miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji – i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji wydanej w stosunku do S. M. i M. M., a ewentualnie może być podstawą do prowadzenia odrębnych postępowań w tym zakresie, które zresztą są licznie inicjowane przez właścicielkę sąsiedniej działki, która ma na celu "odwrócenie" postępowania w stosunku do nowych właścicieli. W piśmie z 7.10.2025 r. skarżący podkreślili, że ww. działkę budowlaną nabyli 2.07.2024 r. aktem notarialnym z zapisem o braku jakichkolwiek obciążeń. Sprzedający nie poinformowali ich, że toczy się sprawa administracyjna – o czym dowiedzieli się dopiero we wrześniu 2024 r. Na działce był olbrzymi dół zalany ściekami i fekaliami, o który dół i pozostawienie go w takim stanie wnosiła sąsiadka -właścicielka działki [...] W dniu 3.03.2025 r. skarżący wystąpili do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Zlewnia Oddział w K., uzyskując informację, że jest to samowola i zgodę na zasypanie dołu bądź jego legalizację. Obecnie zbiornik ten jest całkiem suchy, w załączeniu przedstawiono decyzję z 27.08.2025 r., którą z urzędu nałożono na skarżących obowiązek likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego (zbiornika wodnego) o wymiarach ok. 5,5 m x 20,0 m x 9,1 m, zlokalizowanego na działce nr [...] poprzez jego zasypanie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tych, które wniosły odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO podjętej 16.12.2024 r. decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazania S. M. i M. M. usunięcia z działki o nr [...] zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06), 17 02 03 (tworzywa sztuczne) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Zaznaczyć przy tym trzeba, że uprzednio – to jest 2.07.2024 r. ww. osoby sprzedały tę działkę (budowlaną) skarżącym G. i W. W., a zatem nieruchomość ta obecnie nie pozostaje w ich władaniu (okoliczności niesporne). Zdaniem Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione wymogi do wydania decyzji kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta Miasta K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", która stanowi w: - art. 3 ust. 1 pkt 6, że odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany; - art. 26 ust. 1, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; - art. 26 ust. 2, że z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności termin usunięcia odpadów (pkt 1), rodzaj odpadów (pkt 2), sposób usunięcia odpadów (pkt 3), które to wymogi ww. decyzja bezsprzecznie spełnia. Kwestie związane z art. 26 ust. 6 pkt 2 normuje rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2.02.2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia odpady w katalogu odpadów zostały podzielone w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, w tym grupę nr [...] - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Dwie pierwsze cyfry kodu oznaczają grupę odpadów wskazującą źródło powstawania odpadów. Oznaczenie grupy odpadów łącznie z dwiema następnymi cyframi identyfikuje podgrupę odpadów, natomiast kod składający się z sześciu cyfr identyfikuje rodzaj odpadów. Wskazany w decyzji kod odpadów: 17 01 07 oznacza odpad: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, z kolei kod 17 02 03 oznacza odpad: tworzywa sztuczne, a kod 17 05 04 oznacza odpad: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Jest to o tyle istotne, że w zakwestionowanej przez SKO decyzji Prezydent Miasta K. dokonał ustaleń co do tego, że na działce nr [...] znajdują się te właśnie, wyszczególnione w podjętej decyzji odpady – w oparciu o protokoły oględzin z 7.07.2022 r., 11.07.2023 r. i 18.04.2024 r. oraz sporządzoną w tych datach dokumentację fotograficzną. Tymczasem, jak trafnie zauważono w decyzji kasacyjnej, w protokołach z oględzin z: - 7.07.2022 r. wskazano, że na działkę nr [...] została nawieziona ziemia, która została rozplantowana na powierzchni działki; - z 11.07.2023 r. podano, że na działce nr [...] nie stwierdza się nawiezienia nowych mas ziemnych; - z 18.04.2024 r. stwierdzono, że działka nr [...] posiada nierówne ukształtowanie terenu ze względu na liczne zagłębienia oraz że teren działki pokryty jest roślinnością dlatego brak jest możliwości określenia nawiezionych mas ziemnych. Zestawiając treść podjętej 16.12.2024 r. decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym należy podzielić stanowisko SKO o tym, że organ I instancji zaniechał dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie tego, czy na działce nr [...] faktycznie znajdują się odpady o wskazanych kodach – jako że w protokołach oględzin brak jest bardziej precyzyjnych, fachowych stwierdzeń pracowników organu o tym, jakie kategorie odpadów występują na działce i w którym konkretnie miejscu się znajdują. Natomiast użyte w protokole oględzin z 7.07.2022 r. pojęcie "ziemi" nie jest tożsame z odpadami z betonu, gruzu ceglanego, odpadowymi materiałami ceramicznymi, tworzywami sztucznymi. Ponadto, na dołączonych do protokołów zdjęciach nie można z całą pewnością dostrzec tego typu odpadów, przy czym brak informacji, jak wyglądał teren przed nawiezieniem mas ziemnych i kiedy dokładnie ten proceder miał miejsce. Jak trafnie zauważyło SKO: nie wyjaśniono również ilości nawiezionych odpadów i nie ustalono dokładnego miejsca składowania odpadów, w tym nie określono, która część działki (co do lokalizacji odpadów) objęta jest przedmiotowym nakazem, a także nie podano powierzchni działki objętej tym nakazem (w m2). Całokształt tych okoliczność budzi uzasadnione wątpliwości co do skuteczności wykonania decyzji organu I instancji, zwłaszcza w kontekście wskazanego przez organ odwoławczy braku mapy ewidencyjno-wysokościowej z naniesionymi rzędnymi, na której zostałaby naniesiona wysokość terenu przed nawiezieniem odpadów na działkę nr [...] oraz aktualna wysokość tej działki. W zaskarżonej decyzji kasacyjnej prawidłowo zwrócono również uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego przedłożono dodatkowy materiał dowodowy, w tym w postaci notatek służbowych z interwencji Straży Miejskiej w K. z 21.03.2025 r. i 14.05.2025 r., z których wynika, że na działkę nr [...] – należącą już wówczas do G. i W. W. – przywożona jest ziemia (łącznie 7 wywrotek). Z tych względów SKO zasadnie zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia ponownych oględzin działki nr [...] – w celu ustalenia w prawidłowy sposób składu odpadów zmagazynowanych na nieruchomości i wyjaśnienia, czy odpady te zostały zmieszane oraz czy da się wyodrębnić, które z nich i w jakiej ilości zostały nawiezione w okresie, gdy działka była własnością S. M. i M. M., a które, gdy należała już do skarżących. Jest to o tyle istotne, że treść art. 26 ustawy nie stoi na przeszkodzie nałożenia nakazu usunięcia odpadów na więcej niż jedną osobę – w sytuacji, gdy właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów (solidarna odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Natomiast to, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest domniemaniem prawnym (podlegającym kwestionowaniu), co wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu. Brak w tym zakresie – sformułowanego w zarzutach sprzeciwu – naruszenia, ustanowionego w art. 139 K.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego (zakaz reformationis in peius), jako że odwołanie od nakazu usunięcia odpadów wnieśli, oprócz obecnie skarżących, również S. M. i M. M., wyłącznie obciążeni przedmiotowym obowiązkiem. W tym zakresie, mając na uwadze dość złożony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy (zmiana właścicieli w trakcie postępowania i kolejne nawiezienia) SKO zasadnie wskazało organowi I instancji możliwości, jakie daje art. 84 § 1 k.p.a. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii – zwłaszcza w kontekście ewentualnego porośnięcie powierzchni nasypu samosiewami i konieczności przeprowadzenia badań odkrywkowych gruntu. Jednocześnie we wskazaniach co do ponownego postępowania zwrócono uwagę na konieczność analizy decyzji wydawanych w procesie budowlanym i uprzednio, na etapie projektowania, pod kątem tzw. dozwolonego użytku, czyli możliwości wykorzystania odpadów na własny użytek. W tym zakresie odwołano się do art. 27 ust. 8-10 ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10.11.2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (art. 66 ust. 4 pkt 2 ustawy) oraz rodzajów odpadów lub ilości odpadów określonych w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5.11.2024 r. w sprawie rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (art. 66 ust. 4 pkt 4 ustawy). Ponadto, SKO prawidłowo zarzuciło organowi I instancji brak ustalenia, czy osoby objęte nakazem posiadały pozwolenie na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zezwolenie na zbieranie odpadów, czy też zezwolenie na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 42 ustawy o odpadach. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wbrew stanowisku skarżących o "ukierunkowaniu postępowania" SKO nie wypowiada się co do meritum niniejszej sprawy, prawidłowo uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej koniecznością poczynienia prawidłowych i pełnych ustaleń faktycznych, zgodnych z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Końcowo organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.04.2019 r. o sygn. akt II OSK 1642/17 (dostępny w CBOSA), trafnie zauważył, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy). Stwierdzenie to jest istotne dla ponownie prowadzonego postępowania, jako że pismem z 29.07.2024 r. Prezydent Miasta K. poinformował M. S. (właścicielka sąsiedniej działki, zgłaszająca nawiezienie odpadów budowlanych) o braku interesu prawnego do występowania jako strona postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów z działki nr [...]. W konsekwencji M. S. nie doręczano decyzji wydanej w tym postępowaniu. Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy, w szczególności przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 978/17, LEX nr 2342574). W związku z tym, zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Przypomnieć zarazem trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały, to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. ----------------------- ,1 < I