V SA/Wa 978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2016 r., 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") nr (...) z (...) marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") z (...) listopada 2016 r. znak: (...) wstrzymującą D. S.A. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2016 r. do czasu uregulowania zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca spółka przekazała wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za lipiec 2016 r. w dniu (...) sierpnia 2016 r., tj. w terminie określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 951). Decyzją z (...) listopada 2016 r. wydaną na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011 r., nr 127 poz. 721 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", Prezes Zarządu PFRON wstrzymał wnioskowane dofinansowanie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z (...) sierpnia 2013 r. nr (...) Prezes Zarządu Funduszu określił stronie zobowiązanie na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji za listopad 2012 r. w wysokości 1.101.193 zł. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. znak (...) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji oraz orzekł, że nie mogą one być wykonane w całości. Strona, jak wskazał organ, nie dokonała żadnych wpłat na poczet tego zobowiązania. Skoro zatem na dzień wydania decyzji spółka posiadała zaległości wobec Funduszu z tytułu art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji przekraczające 100 zł, Prezes Zarządu PFRON uznał, iż na podstawie art. 26a ust 8 ustawy, zobligowany był wydać decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu uregulowania zaległości. Organ odniósł się także do argumentów strony utrzymującej, że nie posiada ona zadłużenia w stosunku do PFRON wynikającego z decyzji z dnia (...) sierpnia 2013 r., ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14, a jej wykonanie zostało wstrzymane do czasu uprawomocnienia się tego wyroku na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Prezes Zarządu PFRON wyjaśnił, że wyrok, na który powołała się strona nie jest prawomocny, a niemożność wykonania decyzji nie oznacza nieistnienia zobowiązania, którego dotyczy decyzja. Po rozpoznaniu odwołania spółki Minister, decyzją z (...) marca 2017 r. o ww. numerze utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację Prezesa Zarządu PFRON. Minister podkreślił, że jakkolwiek WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości, nie oznacza to, że zobowiązanie wskazane w tych decyzjach przestało istnieć. Organ odwoławczy zaznaczył, że przytoczony przez stronę wyrok jest nieprawomocny. Zdaniem Ministra, nawet prawomocny wyrok wstrzymujący wykonalność zaskarżonej decyzji w całości nie oznacza, że zobowiązanie wskazane w tej decyzji nie istnieje. Zasada niewykonywania decyzji nie oznacza bowiem, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Minister uważa zatem, iż dopiero prawomocny wyrok uchylający decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. oraz decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r. mogłyby spowodować, że wskazane w nich zobowiązanie przestałoby istnieć (w tym zakresie powołano się na wyrok NSA z 17 marca 2010 r. sygn. akt ll FSK 1823/08). Organ odwoławczy podkreślił, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie strona posiadała zaległość wobec PFRON. Zaległość ta wynikała z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z (...) sierpnia 2013 r., określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. w łącznej kwocie 1.101.193 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z (...) lutego 2014 r. W ocenie organu odwoławczego art. 26a ust. 8 ustawa o rehabilitacji stanowi o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON nie wskazując jednakże, że ma to być zaległość wymagalna i bezsporna. A zatem każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą wstrzymaniem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji, 2) art. 2, art. 31 ust. 2 i art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz standardów Rekomendacji Nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, 3) art. 152 § 1 p.p.s.a., 4) art. 8 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, m.in. że nie ma zadłużenia wobec PFRON wynikającego z decyzji Prezesa PFRON z (...) sierpnia 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z (...) lutego 2014 r., gdyż obie te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 tego wyroku Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, gdzie wyrażono pogląd, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Zdaniem skarżącej wykładnia celowościowa wskazuje na sankcyjny i dyscyplinujący charakter art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Brak jest natomiast podstaw do dyscyplinowania strony w wypadku, gdy brak jest prawnie skutecznego zobowiązania do zapłaty określonych należności w określonym terminie. Spółka uważa też, iż nawet jeżeli przyjąć, że do zastosowania normy z art. 26a ust. 8 powołanej ustawy wystarczy samo istnienie ostatecznej decyzji, nawet jeżeli nie podlega ona wykonaniu, to nadal w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 26a ust. 8 ww. ustawy. Mowa jest w nim mianowicie o posiadaniu zaległości tj. liczby mnogiej. Jeżeli przepis dotyczyłby pojedynczej zaległości ustawodawca użyłby zwrotu "posiada zaległość". Tymczasem, jeżeli w niniejszej sprawie jest mowa o zaległości, to zgodnie z akapitem 4 ze str. 19 uzasadnienia decyzji Prezesa PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r. jest to pojedyncza zaległość. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z (...) czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w dniu 16 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II FSK 1004/15, oddalił skargę kasacyjną Ministra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. o sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Powołał się też na stanowisko zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: V SA/Wa 4806/15, V SA/Wa 4792/15, V SA/Wa 4805/15, V SA/Wa 4803/15, V SA/Wa 206/16, że "...wstrzymanie miesięcznego dofinansowania nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż w wypadku uprawomocnienia się powołanego wyroku (ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r.) strona uzyska prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych...". Tym samym strona uważa, iż uzyskała prawo do miesięcznego dofinansowania, zatem dofinansowanie to winno zostać jej wypłacone, a decyzje organów obu instancji uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, a także uwzględniając posiadaną przez sąd z urzędu wiedzę na okoliczność treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1004/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14, znanych stronom z uwagi na czynne uczestnictwo w ww. postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r. o ustaleniu zaległości spółki względem PFRON, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w podstawie materialnoprawnej wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2016 r. wskazują brak uregulowania przez skarżącą spółkę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON. Jako istniejącą zaległość wskazują łączną kwotę 1.101.193 zł powstałą w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. – określoną decyzją Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r. i utrzymaną w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. W obu decyzjach organy przyznają fakt zaskarżenia przez spółkę decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. oraz fakt, że w ramach rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (...) lutego 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) sierpnia 2013 r. oraz orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Oba organy przyznają również fakt wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Pomimo powyższych stwierdzeń organy poprzestały na ustaleniu istnienia zaległości spółki wobec PFRON tylko w oparciu o wskazaną decyzję. Brak jest w sprawie jakichkolwiek innych ustaleń i dowodów na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON, powyżej 100 zł, dającej podstawę faktyczną do stosowania art. 26a ust.8 ustawy o rehabilitacji. Wykazywanie przez organy istnienia zaległości spółki wobec PFRON tylko w oparciu o ww. kwestionowaną decyzję z dnia (...) sierpnia 2014r. (decyzję zakwestionowaną zarówno przez spółkę jak i przez sąd I instancji) było niewystarczające w ramach zbierania materiału dowodowego w sprawie i ustalania prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Obecnie dowodzi tego okoliczność powstała na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II FSK 1004/15, oddalającego skargę kasacyjną Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Oddalenie skargi kasacyjnej uprawomocniło wyrok sądu I instancji, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezesa PFRON z dnia (...) sierpnia 2014r., będącej jedynym dowodem w niniejszej sprawie na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON, dającej podstawę do stosowania instytucji wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na mocy art. 26a ust.8 ustawy o rehabilitacji. Tym samym brak jest ustaleń na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON powyżej 100 zł oraz brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na jej istnienie. Zgodnie z treścią art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji: "Jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania." Zatem przesłanką warunkującą wstrzymanie miesięcznego dofinansowania jest istnienie zaległości po stronie pracodawcy w wysokości powyżej 100 zł. Ustalenie istnienia takich zaległości należy do sfery stanu faktycznego sprawy, a to oznacza wymóg należytego zebrania materiału dowodowego wykazującego tę okoliczność. Zgodnie z treścią art. 45 ust.3a: "Przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Według zaś zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." - "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." (art. 7), "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." (art. 77 § 1), "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona." (art. 80). W przedmiotowej sprawie zabrakło prawidłowego zastosowania powyższych przepisów. Ich naruszenie było istotne, tj. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 1004/15 został wydany po wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, gdyż z treści wyroku sądu I instancji i jego uzasadnienia, znanego obu organom orzekającym w sprawie, wynikała konieczność należytego wykazania istnienia wskazywanych zaległości spółki wobec PFRON. W tym miejscu wskazać należy, że z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14, uchylającego decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia (...) sierpnia 2013 r., wynikało, iż nastąpiło przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zaległości w związku z upływem 6 miesięcy od zakończenia kontroli (art. 165b ordynacji podatkowej, do którego stosowania, w tym zakresie, odsyła art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Wobec uwzględnienia zarzutu niedopuszczalności wszczęcia samego postępowania podatkowego opartego na kontroli podatkowej sąd ten uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Zatem sąd orzekający w sprawie III SA/Wa 1124/14 nie kontrolował samego faktu istnienia bądź nieistnienia spornego zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną podzielił trafność poglądów prawnych sądu I instancji. Podnieść też należy, że ustalona, w tamtych postępowaniach sądowych, okoliczność zaistnienia przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania podatkowego (tj. do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej zaległość wobec PFRON) nie jest tożsama z ustaleniem okoliczności zaistnienia przedawnienia samego zobowiązania (o ile ono istniało). Jest to jednak uwaga prawna podniesiona ogólnie przez sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wobec braku dokonania pełnych ustaleń faktycznych w sprawie nie można dokonać oceny zastosowania prawa materialnego. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Organy ponownie orzekające w sprawie wezmą pod uwagę powyższe wskazania sądu. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.