II SA/Ke 506/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142/01 poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy Z.J. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wojewoda ustalił, że Wójt Gminy Z.J. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w B.-Z. z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. Akt VI K 347/08, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego określone w art.178a § 1 kk. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 6 kwietnia 2009 r. na skutek utrzymania w mocy przez Sąd Okręgowy w K. w sprawie IX Ka 170/09. Ponieważ stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159/03 poz. 1547 ze zm.), utrata prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) następuje w przypadku skazania wójta za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, wystąpiła w sprawie obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta Gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113/02 poz. 984 ze zm.), rada gminy stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu wójta z powodu utraty prawa wybieralności, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Wbrew temu obowiązkowi Rada Gminy nie podjęła stosownej uchwały ani w ustawowym terminie, ani po wystosowaniu przez Wojewodę w dniu 21 maja 2009 r. w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwania do podjęcia uchwały w terminie 30 dni. Z wyjaśnień Przewodniczącej Rady Gminy wynika, że rada ta większością głosów 8 przeciw i 6 za, nie przyjęła projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta, uzasadniając swoje stanowisko brakiem potwierdzenia za zgodność z oryginałem kserokopii wyroku sądowego. Z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 czerwca 2009 r. wynika natomiast, że odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wysłany przez Sąd Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 29 maja 2009 r. został odebrany w dniu 5 czerwca 2009 r. Wojewoda wyjaśnił również, że pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, czym wypełnił dyspozycję art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody, Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy Z.J. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj: 1. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie dysponując odpisem wyroku skazującego lub uwierzytelnioną jego kserokopią zobowiązana była podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, 2. art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta poprzez naruszenie zasad samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych podlegającej ochronie a polegającej na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy przedmiot sprawy przypisany jest do kompetencji rady gminy, 3. art. 85,87 i 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie uprawnień wynikających ze sprawowanego nadzoru nad samorządem terytorialnym, polegające na wezwaniu Rady Gminy do podjęcia uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu wójta mimo braku stosownego wyroku skazującego w wymaganej prawem formie (odpis, uwierzytelniona kserokopia), stanowiącej wypełnienie przesłanki określonej art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że do chwili obecnej Sąd z urzędu nie przesłał do Przewodniczącego Rady Gminy odpisu wyroku dotyczącego Wójta Z.J., pomimo osobistej interwencji w Sądzie Okręgowym w K. Posiadane przez Radę Gminy nieuwierzytelnione kserokopie dostarczone przez grupę radnych, a także załączone przez Wojewodę do pisma z dnia 21 maja 2009 r. nie posiadają waloru wiarygodności, ani też znamion dokumentu, a także nie korzystają z ochrony prawno karnej przypisanej dokumentom. Zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego stwierdzenie, że odpis tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności został wysłany Przewodniczącej Rady Gminy w dniu 29 maja 2009 r. i odebrany w dniu 5 czerwca 2009 r. jest absolutną nieprawdą. W dniu 5 czerwca 2009 r. bowiem, odbiór wyroków nadesłanych z Sądu Rejonowego w B.-Z. potwierdził M.D., radny Gminy zam. w R. Wcześniej natomiast w dniach 20 i 30 kwietnia 2009 r. inni radni tej gminy, tj. T.P. i J.K. potwierdzili odbiór wyroków ze spraw VI K 347/08 Sądu Rejonowego w B.-Z. i IX Ka 170/09 Sądu Okręgowego w K. O tym, że wskazane wyroki nie zostały doręczone zgodnie z przepisami świadczy również treść zarządzenia Sądu Rejonowego w B.-Z. wydanego celem skierowania prawomocnego wyroku do wykonania (urzędom, instytucjom, organom), w którym brak jest dyspozycji dotyczącej doręczenia wyroku pracodawcy, czyli Przewodniczącemu Rady Gminy. Ponieważ z przepisów art. 21 kpk i § 357 pkt 1 regulaminu urzędowania sądów powszechnych wynika, że sąd zobligowany jest do niezwłocznego powiadomienia pracodawcy, instytucji samorządowej, w której osoba skazana jest zatrudniona, o zakończeniu postępowania karnego, a orzeczenie powinno być skierowane do wykonania nie później niż w ciągu 14 dni od daty jego uprawomocnienia się. Z uwagi na to, że powyższe obowiązki obciążają w całości organy wymiaru sprawiedliwości, które się z nich nie wywiązały, zarzut bezczynności Rady Gminy będący generalną podstawą zaskarżonego aktu nadzoru, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Również wezwanie Wojewody z dnia 21 maja 2009 r. wystosowane do Rady Gminy, nie mogło być wykonane z powodu braku odpisu wyroku lub jego uwierzytelnionej kopii. Restrykcyjny charakter art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wymaga, by wszczęcie procedury uchwałodawczej było perfekcyjnie przygotowane, a w szczególności było oparte na dokumencie nie budzącym żadnych wątpliwości. W związku z powyższym wydany akt nadzoru jest wyrazem instrumentalnego wykorzystywania prawa zagrażającego bezpieczeństwu w obrocie prawnym oraz wyrazem ingerencji w samorządność jednostki samorządu terytorialnego i autonomię Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu. Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142/01 poz. 1591 ze zm.). W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Jeden z takich wypadków został wskazany w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zwanej dalej ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806), w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wójta nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, z czego wynika, że wydanie zarządzenia zastępczego jest obligatoryjne w razie zaistnienia ustawowych przesłanek. Według art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 (tj. m. in. w razie utraty prawa wybieralności) stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Utrata prawa wybieralności natomiast (czyli utrata biernego prawa wyborczego) następuje m. in. w razie skazania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, o czym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zwanej dalej Ordynacją wyborczą (tekst jednolity Dz.U. Nr 159/03 poz. 1547 ze zm.), który ma zastosowanie do wygaśnięcia mandatu wójta na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. Stosownie do treści tego przepisu bowiem, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą (tj. ustawą o bezpośrednim wyborze wójta), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060, z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 220). Przypadki w jakich następuje utrata prawa wybieralności nie zostały natomiast uregulowane w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, przez co zachodzi w tym przedmiocie konieczność analogicznego stosowania przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1Ordynacji wyborczej. Zasadnicza wątpliwość będąca podstawą skargi, dotyczyła w niniejszej sprawie tego, czy Rada Gminy została w sposób prawem przepisany zawiadomiona o fakcie skazania wójta tej gminy prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Charakterystyczne przy tym jest, że autor skargi nie twierdzi w żadnym miejscu, aby fakt skazania wójta Z.J. prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie był prawdziwy (co poniekąd jest zrozumiałe, skoro skargę podpisał osobiście wójt Z.J., który z pewnością najwcześniej miał wiedzę na temat uprawomocnienia się wyroku jego osobiście dotyczącego), a jedynie wywodzi, że Rada Gminy powinna być o tym zawiadomiona i to, o ile można odczytać intencję skarżącego, wyłącznie przez sąd, który skazał wójta i to w trybie o jakim mowa w art. 21 kpk. Z rozumowaniem takim nie można się zgodzić. Z treści art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika, że miesięczny termin dla rady gminy do deklaratoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta biegnie od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Ponieważ przesłanką tą w niniejszej sprawie była karalność wójta gminy za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (która zaktualizowała się z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w B.-Z, z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VI K 347/08, tj. z dniem wydania wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 6 kwietnia 2009 r. utrzymującego w mocy wyrok sądu I instancji i uznającego apelację oskarżonego Z.J. i jego obrońcy za oczywiście bezzasadne - art. 426 § 1 ), a nie był tą przesłanką fakt dowiedzenia się przez Radę Gminy, czy jej przewodniczącą, o fakcie tego skazania z doręczonego im w stosownym trybie prawomocnego wyroku – należy zauważyć, że w/w miesięczny termin rozpoczął bieg już w dniu 6 kwietnia 2009 r. Oczywistym jest, że rada gminy, aby móc podjąć działania zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w trybie art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, musi uzyskać niewątpliwą wiedzę na temat faktu skazania wójta prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Temu właśnie między innymi celowi, tj. umożliwieniu ustalenia, bądź zweryfikowania faktu skazania wójta prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, służy zdaniem Sądu, miesięczny termin zakreślony przez ustawodawcę w art. 26 ust. 2 zd. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. Rada gminy ma w związku z tym obowiązek podjęcia w tym terminie wszelkich możliwych działań, w celu ustalenia faktu prawomocnego skazania wójta, zwłaszcza, gdy tak jak to niespornie miało miejsce w niniejszej sprawie, otrzymuje wyraźny sygnał w postaci przedłożonej kserokopii wyroku skazującego wójta. Tymczasem zamiast podjęcia takich działań, Przewodnicząca Rady Gminy w piśmie z dnia 6 maja 2009 r. zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o wyjaśnienie podejrzewanych nieprawidłowości przy wydawaniu odpisów wyroków ze sprawy dotyczącej wójta Z.J., do rąk niektórych radnych gminy. Przewodnicząca ta przyznała jednak równocześnie w tym piśmie, że na sesji Rady Gminy w dniu 29 kwietnia 2009 r. radni przedłożyli kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w K. sygn. IX Ka 170/09, podpisaną za zgodność przez Z-cę Kierownika Sekretariatu A. B.-K., a na nadzwyczajnej sesji przedłożyli też kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w B.-Z,, sygn. Akt VI K 347/08 opatrzoną pieczęcią Sądu Okręgowego w K. oraz pieczęcią za zgodność z podpisem stażysty P. W tej sytuacji trudno dociec, na czym opierały się wątpliwości Rady Gminy co do faktu prawomocnego skazania wójta Z.J. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jeżeli wynikały one z braku klauzuli prawomocności na wskazanych wyrokach przedłożonych przez radnych, to należy stwierdzić, że prawomocność ta wynikała wprost z przepisów prawa, które wiążą skutek prawomocności skazania z faktem utrzymania w mocy skazującego wyroku sądu I instancji przez sąd odwoławczy (art. 426 § 1 kpk). Jeżeli natomiast wątpliwości rady gminy wynikały z przekonania, że tylko odpis prawomocnego wyroku skazującego przesłany do Przewodniczącej Rady Gminy przez sąd może być podstawą do wdrożenia postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójt, to należy stwierdzić, że wymóg taki nie wynika z obowiązujących przepisów. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, konieczną przesłanką wdrożenia takiego postępowania nie jest zawiadomienie rady gminy o skazaniu wójta, ale samo to skazanie. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące pominięcia przez Sąd Rejonowy w B.-Z. w zarządzeniu wykonania kary z dnia 3 czerwca 2009 r., zawiadomienia o ukończeniu postępowania karnego zakładu pracy skazanego Z.J., z naruszeniem art. 21 kpk i § 357 pkt 1 regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych, pozostają więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezskuteczny upływ miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 26 ust. 2 zd. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta i to bez względu na przyczyny jego niedotrzymania przez radę gminy, powoduje powstanie po stronie Wojewody prawa i obowiązku skorzystania z jego uprawnień nadzorczych określonych w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można więc w żadnym razie zgodzić się z twierdzeniami skargi, że wkroczenie organu nadzoru z wezwaniem Rady Gminy w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie znajduje uzasadnienia prawnego, ani faktycznego oraz stanowi wyraz ingerencji w samorządność jednostki samorządu terytorialnego i autonomię Rady Gminy. Samorządność ta bowiem broni się przed ingerencją organów nadzoru tak długo, jak długo rada gminy nie narusza przepisów prawa. Wtedy bowiem zastosowanie mają wskazane na wstępie przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym przyznające organom nadzoru stosowne kompetencje wskazane między innymi w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Tym bardziej nie można się zgodzić z zarzutami skargi kwestionującymi prawo Wojewody do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Skoro bowiem organ ten w wezwaniu swym z dnia 21 maja 2009 r. wskazał jednoznacznie na fakt prawomocnego skazania wójta Z.J. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz dołączył do niego kserokopie wyroków, to wezwanie to powinno wzbudzić u jego adresata zaufanie co do prawdziwości podanych w nim faktów, a nie nieufność i podejrzliwość. Aczkolwiek istotnie wyroki Sądu Rejonowego w B.-Z. z dnia 9 grudnia 2008 r. i Sądu Okręgowego w K. z dnia 6 kwietnia 2009 r., dołączone do wezwania z dnia 21 maja 2009 r. wystosowanego przez Wojewodę, były jedynie kserokopiami niepoświadczonymi za zgodność z oryginałem, to jednak z treści tych kserokopii jednoznacznie wynikało, że zostały one wykonane z odpisów tych wyroków poświadczonych za zgodność przez Sąd Okręgowy w K. Sam skarżący w skardze przyznaje natomiast, że Kancelaria Ogólna Urzędu Wojewódzkiego w dniu 21 maja 2009 r. potwierdziła odbiór tych wyroków z Sądu Okręgowego w K. W oparciu o takie ustalenia Rada Gminy miała możliwość i obowiązek dania wiary informacji dotyczącej skazania wójta, zawartej w wezwaniu Wojewody z dnia 21 maja 2009 r., bez potrzeby jakichkolwiek dalszych ustaleń. Skoro jednak mimo upływu w dniu 24 czerwca 2009 r. wyznaczonego, 30-dniowego terminu, Rada Gminy odmówiła podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, dając temu wyraz w piśmie do Wojewody z dnia 2 czerwca 2009 r., to Wojewoda po poinformowaniu w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, miał obowiązek wydania takiego zarządzenia. Ponieważ zarzuty skargi okazały się niezasadne, a brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.