II SA/Ke 506/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 28 marca 2017r. Nr XXXVIII/28/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. W dniu 28 marca 2017 r. nr XXXVIII/28/2017, na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 856 ze zm.), Rada Gminy Bodzechów podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bodzechów", który zgodnie z §1 uchwały stanowi jej załącznik. W § 4 załącznika do uchwały postanowiono, że ogólne działania Gminy w zakresie rozwiązywania problemu bezdomności zwierząt domowych polegają na realizacji wskazanych w tym paragrafie celów, w tym celu polegającego na edukacji mieszkańców Gminy Bodzechów w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Paragraf 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt polega na edukacji mieszkańców - kampanie edukacyjne adresowane do mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków wobec nich, zachęcanie nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu gminy do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska w/w zagadnień (współpraca z organizacjami pozarządowymi których statutowym celem jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, z Inspekcją Weterynaryjną, udział w zajęciach lekcyjnych). Z kolei zgodnie z §7 załącznika do uchwały, działania edukacyjne prowadzone w ramach programu obejmować będą: promowanie świadomego nabywania zwierzęcia, poprzedzonego możliwością zapewnienia odpowiedniej opieki (pkt 1), zapobieganie zjawisku pseudohodowli jako źródła niekontrolowanego rozmnażania zwierząt oraz ograniczenie handlu psami z tych hodowli (pkt 2), wyrażanie sprzeciwu wobec osób źle traktujących zwierzęta (pkt 3), piętnowanie porzucania zwierząt (pkt 4), promowanie adopcji zwierząt bezdomnych, na stronie internetowej Urzędu Gminy Bodzechów zostanie umieszczony link schroniska i hoteliku dla psów z którym Gmina ma podpisaną umowę (pkt 5). W §11 załącznika postanowiono natomiast, że "Zwierzętom zostanie zapewniona opieka weterynaryjna, w tym badania ogólnego stanu zdrowia, obserwacja w kierunku wścieklizny, leczenie, zapewnienie pobytu i utrzymania zwierząt w czasie obserwacji lub leczenia, uśmiercanie bezdomnych zwierząt w koniecznych, prawnie uzasadnionych przypadkach, usypianie ślepych miotów, kastracja i sterylizacja. Nadto zgodnie z §13 tego załącznika: "Wyłapane na terenie Gminy zwierzęta zostaną umieszczone w schronisku [...] . Schronisko będzie wypełniać zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt." Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając rażące naruszenie prawa, a to: - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie we wskazanych przepisach załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z edukacją mieszkańców Gminy Bodzechów w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i opieki nad zwierzętami, - art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w rozdziale V §11 załącznika do uchwały konkretnego schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinna w programie określić. Uchwalony przez Radę Gminy w Bodzechowie program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, jak zarzucił autor skargi, wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem. W tym zakresie skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych i podniósł, że w uchwale zawarte są postanowienia przekraczające granice upoważnienia ustawowego, a związane z edukacją mieszkańców Gminy Bodzechów w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz opieki na nimi. Wskazane zapisy zostały zamieszczone w uchwale bez podstawy prawnej. Niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego, który nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencje, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli. Nadto skarżący wskazał, że z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt wynika konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada powyższego obowiązku nie wypełniła, nie wskazała bowiem w uchwale konkretnego schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt. Z rozdziału V §11 załącznika do uchwały nie wynika, że kastracja i sterylizacja zwierząt będzie się odbywać w schronisku dla zwierząt. Ustalenia zawarte w tym postanowieniu nie wypełniają upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Prokurator zwrócił uwagę na pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, że uchwały rad gmin powinny wskazywać m.in. w jakim konkretnym schronisku dla zwierząt miałaby być realizowana obligatoryjna kastracja i sterylizacja zwierząt. Zawarcie konkretnych umów we wskazanym zakresie musi następować przed podjęciem uchwały tak, aby w uchwale móc zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Organ nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Bodzechów wniosła o oddalenie skargi. Na uzasadnienie tego stanowiska organ podniósł, że skarżący nie zauważył, że w dniu 6 stycznia 2017 r. zmienił się stan prawny, który po tej dacie umożliwił Radzie Gminy uregulowanie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii związanych z edukacją i wiedzą społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności zwierząt i prowadzenia akcji edukacyjnych. W ustawie z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. dokonano m.in. zmiany art. 11a ust. 2 polegającej na tym, że wprowadzenie do wyliczenia otrzymało inne brzmienie, co oznacza, że wymienione w art. 11a ust. 2 tej ustawy elementy programu nie mają charakteru wyczerpującego, co dotychczas zamykało drogę do regulacji w Programie kwestii wykraczających poza elementy wymienione w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nadto uzasadnienie projektu ww. ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. dość szczegółowo wyjaśnia potrzebę i zasadność wprowadzanej nowelizacji ustawy. Rada Gminy Bodzechów podniosła również, że w §13 załącznika do uchwały wskazane jest schronisko [...]. Niemniej jednak, widząc potrzebę doprecyzowania tej kwestii w nowelizacji zaskarżonej uchwały, uwzględniono powyższy zarzuty strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w powyższych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ustępie 2 tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że w powyższym brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zagadnień, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W powołanym brzmieniu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 marca 2017 r., a zatem już w czasie, gdy przepis ten obowiązywał w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze twierdzenia, że Rada Gminy Bodzechów nie mogła wprowadzić do uchwały zapisów w przedmiocie edukacji mieszkańców, ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem oparte są one o nieaktualne brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Nie sposób zatem zgodzić się z autorem skargi, że zawarcie w załączniku do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i opieki nad zwierzętami (wskazanych w § 4 pkt 4, w § 6 ust. 1 pkt 1 i w § 6 ust. 2 pkt 6, a także w Rozdziale IV) stanowi naruszenie rażące prawa tj. art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd zauważa przy tym, że kwestionowane postanowienia załącznika do uchwały dotyczące edukacji mieszkańców Gminy korespondują z celem wprowadzenia opisanej powyżej nowelizacji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, na który wskazuje uzasadnienie projektu wyżej wskazanej nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r.). Wynika z tegoż uzasadnienia, że wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, także jako niezasadny należy ocenić zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w rozdziale V §11 załącznika do uchwały konkretnego schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt. Jak wynika z treści §11 załącznika do uchwały zamieszczonym w rozdziale V regulującym "Szczegółowy plan działania w przypadku zgłoszenia bezdomnego zwierzęcia", zwierzętom zostanie zapewniona opieka weterynaryjna, w tym badania ogólnego stanu zdrowia, obserwacja w kierunku wścieklizny, leczenie, zapewnienie pobytu i utrzymania zwierząt w czasie obserwacji lub leczenia, uśmiercanie bezdomnych zwierząt w koniecznych, prawnie uzasadnionych przypadkach, usypianie ślepych miotów, kastracja i sterylizacja. Natomiast zgodnie z §13 tego załącznika, wyłapane na terenie Gminy zwierzęta zostaną umieszczone w schronisku [...], oraz schronisko będzie wypełniać zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Z powyższego wynika, że zwierzętom zostanie zapewniona opieka weterynaryjna, w tym kastracja i sterylizacja. Jednocześnie, wyłapane na terenie gminy zwierzęta zostaną umieszczone w schronisku [...], które będzie wypełniać zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Łączna interpretacja §11 i §13 załącznika do uchwały pozwala stwierdzić, że w istocie program zawiera uregulowanie wskazujące, w którym schronisku dla zwierząt będzie realizowana obligatoryjna kastracja i sterylizacja zwierząt. Skoro zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, nadto z ustępu 4 art. 11a tej ustawy wynika, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, to powyższa regulacja zawarta w załączniku do zaskarżonej uchwały w zakresie wskazania podmiotu przeprowadzającego taką obligatoryjną sterylizację i kastrację (§11 w zw. z §13 załącznika do uchwały) spełnia wymóg wskazania w uchwale (jej załączniku) konkretnego schroniska, w którym ma być taka sterylizacja lub kastracja realizowana. Z tych względów Sąd również nie dopatrzył się istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.