II SA/Ke 511/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, przyznał J. S. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od dnia 01.05.2008r. do 31.08.2008r. W podstawie prawnej powołano art. 8, art.17 ust. 1 pkt 14, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005r. nr 267, poz. 2259) oraz art. 104 k.p.a. Organ podniósł, iż J. S. zwróciła się w dniu 30.04.2008r. o przyznanie zasiłku stałego oraz pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie równowartości kosztów obiadów, tj. około 210-240 zł miesięcznie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, iż J. S. kwalifikuje się do przyznania jej pomocy przez okres 4 miesięcy w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup żywności. Jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, której dochód wynosi 477,25 zł, natomiast kryterium dochodowe wynosi 477 zł. Ponadto przedmiotowy wniosek wpłynął w kwietniu 2008r., kiedy to strona była objęta tą formą pomocy, w związku z czym powyższe świadczenie przyznano od maja 2008r. Zaznaczono, że wysokość oraz okres przyznania pomocy uzależnione są od środków finansowych posiadanych przez Ośrodek. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. S., nie zgadzając się z wysokością przyznanej jej pomocy oraz z dniem wypłaty pierwszego świadczenia. Zdaniem skarżącej, choć ustawa "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy, to jednak nie przewiduje możliwości zmniejszenia kwoty pieniężnej tym osobom, które nie mogą brać obiadów. Ponadto, po opłaceniu czynszu i leków, wnioskodawczyni nie ma już środków na jedzenie, gaz oraz światło. Ze względu na powyższe strona wniosła o przyznanie jej pomocy w wysokości pełnej odpłatności za niepobrane przez nią obiady – ok. 210 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12.03.2004r. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Natomiast pomoc w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 715,50 zł. Pomoc ta może mieć formę świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż J. S. spełnia wszystkie w/w kryteria. Strona jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, a w marcu 2008r. jej dochód wyniósł 477,25 zł. Jednocześnie wskazano, iż powołane przepisy nie określają wysokości zasiłków celowych oraz nie podają zasad ustalania ich wysokości, zaś orzekanie o nich następuje w ramach uznania administracyjnego. Z kolei wysokość świadczeń o charakterze uznaniowym uzależniona jest przede wszystkim od środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej i liczby osób potrzebujących. Jak wynika natomiast z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 23.06.2008r. przesłanym do Kolegium, Ośrodek na pomoc w zakresie dożywiania w 2008r. dysponuje kwotą 252.198 zł. Ze wskazanej kwoty 227.300 zł przewidziane jest na pokrycie kosztów dożywiania dzieci i młodzieży w szkołach, a pozostała kwota 24.898 zł zostaje na wsparcie dla innych grup osób ubiegających się o pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W maju 2008r. wsparcie finansowe na zakup żywności otrzymało 81 osób, przy czym osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe otrzymały pomoc w wysokości po 100 zł, rodziny 2 osobowe w wysokości od 120 zł do 150 zł, rodziny 3 i 4 – osobowe w wysokości 150 – 200 zł; rodziny powyżej 5 osób w wysokości 200 zł oraz wielodzietna, 11 – osobowa rodzina w wysokości 300 zł. Wskazano także, iż J. S. jest objęta systematyczną pomocą finansową w formie zasiłku okresowego od dnia 01.01.2008r. do dnia 31.05.2008r., zasiłków celowych i zasiłku stałego oraz otrzymuje pomoc żywnościową od organizacji pozarządowej w ramach programu PAED. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji przyznał skarżącej pomoc stosownie do posiadanych środków i adekwatnie do pomocy udzielonej pozostałym potrzebującym osobom. Ponadto wskazano, iż przedmiotowe świadczenie zostało prawidłowo przyznana J. S. od maja 2008r., gdyż do końca kwietnia 2008r. wnioskodawczyni była objęta pomocą na dożywianie, a dublowanie tych świadczeń byłoby niecelowe i naruszałoby konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. S., kwestionując wysokość przyznanego jej zasiłku celowego. Zdaniem skarżącej powinna otrzymywać miesięcznie około 210 – 240 zł, tj. równowartość ceny posiłków w restauracji [...] lub Domu Pomocy Społecznej. Natomiast zasiłki okresowe powinny być różnicowane w zależności od stanu zdrowia oraz możliwości zarobkowych wnioskodawców. J. S. wskazała, że od 1994r. pobiera rentę, jest niezdolna do pracy i schorowana, ma drugą grupę inwalidzką. Zarzuciła, iż przy ustalaniu wysokości pomocy bierze się pod uwagę dochody oficjalne, a nie ukryte, tj. osiągane z tytułu nielegalnej pracy. Ponadto organ I instancji marnotrawi pieniądze i nie wykorzystuje w całości środków, jakie były przeznaczone na pomoc w zakresie dożywiania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny jest bezsporny i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym – w szczególności w wynikach aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kwestią budząca zasadniczy sprzeciw skarżącej jest natomiast wysokość udzielonej pomocy – 100 zł, nie odpowiadająca jej oczekiwaniom, potrzebom i treści wniosku, w którym zażądała na zaspokojenie swoich potrzeb kwoty 210 – 240 zł. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na zaistnienie sytuacji określonych w ustawie z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Wśród okoliczności, od których ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy społecznej w w/w formie znajduje się ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy) oraz niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Doprecyzowaniem powyższych regulacji jest m.in. przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza 150 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 zł. Dlatego też kryterium dochodowe kwalifikujące osobę samotnie gospodarującą do udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego programu wynosi 715,50 zł (150 % z 477 zł). Jednocześnie, zgodnie z ogólnym odesłaniem zawartym w art. 7 cyt. ustawy z dnia 29.12.2005r., do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż J. S. spełnia wszystkie wymagania stawiane w w/w przepisach, określających w jednoznaczny sposób kryteria, jakie spełniać musi strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Skarżąca jest bowiem niezdolną do pracy osobą samotnie gospodarującą, której dochód stanowi jedynie renta w wysokości 413,25 zł oraz zasiłek stały w kwocie 64 zł – łącznie 477,25 zł. Jednocześnie z treści cyt. powyżej przepisów wynika, iż organ pomocy społecznej, podejmując decyzję o wysokości przyznanego zasiłku celowego, działa w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej treści. Podkreślenia jednakże wymaga, iż opisany element uznaniowości nie oznacza wcale, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W tym miejscu wskazać należy, iż uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2006r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 oraz z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950). Stosownie bowiem do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania tego typu świadczeń, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać trzeba, iż jak wynika z informacji przedstawionych przez organ I instancji środki pieniężne, którymi Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował na pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla osób innych niż dzieci i młodzież dożywiane w szkołach wyniosła 24.898 zł. Szczegółowo opisano także kwoty najniższych, najwyższych oraz średnich zasiłków celowych, jak również liczbę ich beneficjentów. Organ wykazał zatem, zdaniem Sądu, że wysokość przyznanych J. S. świadczeń była uzależniona od środków, jakie przeznaczone były na zasiłki celowe dla najuboższych w okresie, kiedy strona złożyła wniosek. Ponadto wysokość udzielonej skarżącej pomocy finansowej nie była niższa od świadczeń tego rodzaju przyznanych w tym samym okresie innym wnioskodawcom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwa domowe. Podkreślenia wymaga, iż żądana przez J. S. kwota odpowiada wysokości pomocy, jaka przeznaczana jest na zaspokojenie potrzeb 4 lub 5 – osobowej rodziny. Tym samym, przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 210 – 240 zł – w zestawieniu z potrzebami innych osób potrzebujących zamieszkałych na terenie gminy– musiałoby się odbyć z ich pokrzywdzeniem. Wpłynęłoby bowiem na obniżenie świadczeń z pomocy społecznej wypłacanych innym wnioskodawcom. Odnosząc się do okresu, na jaki udzielono stronie przedmiotowej pomocy, wskazać trzeba, że jakkolwiek zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2004r. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, to skarżąca do końca kwietnia 2008r. była objęta pomocą na dożywianie. Dlatego też potrzeby strony w kwietniu 2008r. były zabezpieczone, w związku z czym przedmiotowe świadczenie zostało prawidłowo przyznane dopiero od maja 2008r. Mając na uwadze powołane okoliczności stwierdzić należy, iż organ I instancji, przyznając J. S. pomoc w formie świadczenia pieniężnego w kwocie 100 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, iż zawierają one ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów pomocy społecznej i przez to nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Ponadto argumentacja skarżącej odnosi się do wysokości zasiłków okresowych, które jej zdaniem powinny być różnicowane w zależności od stanu zdrowia wnioskodawcy. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zasiłkiem celowym, stąd też Sąd nie mógł ustosunkować się do tych zarzutów. Zupełnie inne są bowiem przesłanki przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej od warunków, na jakich udzielane jest świadczenie, o którym orzeczono w niniejszej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.