II SA/Ke 515/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi S.T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. T. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] wyjaśniającego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] dotyczy rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej o wymiarach ok. 4,46 x 7,30 m zlokalizowanego na terenie posesji w C. 15 oznaczonej numerem geodezyjnym 511 – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] nakazał Z. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej zlokalizowanego na terenie posesji Nr 511 w miejscowości C., gm. K.. Na decyzję tę żadna ze stron nie wniosła w terminie odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna w organie I instancji i podlega wykonaniu. Wobec faktu niewykonania nakazu określonego w decyzji z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. upomnieniami z dnia 5 maja 2003 r., 11 lutego 2004 r. i 20 sierpnia 2004 r. wezwał Z. T. do wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanej kuchni letniej zlokalizowanej na terenie posesji Nr 511 w miejscowości C. 15, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. nałożył na Z. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 17.255,40 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku. W ciągu kolejnych lat sprawa egzekucji nakazu rozbiórki określonego w decyzji z dnia [...], była przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Organy nadzoru budowlanego i sądy administracyjne rozpatrywały również wielokrotnie w trybach nadzwyczajnych sprawę nakazu rozbiórki kuchni letniej zlokalizowanej na terenie posesji Nr 511 w miejscowości C. 15. W żadnym z tych postępowań zasadność nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nie została zakwestionowana. W toku jednego z tych postępowań, w dniu 1 maja 2009 r. Z. T. zmarł. W związku z tym Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z dnia [...]., podjętym na wniosek wierzyciela, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] umorzył prowadzone przez siebie postępowanie egzekucyjne z powodu śmierci zobowiązanego. W dniu 7 września 2009 r. pracownicy organu I instancji dokonali kontroli na działce nr ewid. 511 w m. C., gm. K., w wyniku której stwierdzono, że budynek kuchni letniej nie został rozebrany. Natomiast została rozebrana szopa od strony południowej budynku kuchni letniej. Dokonano również pomiarów przedmiotowego obiektu, w wyniku których ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary 7,30 x 4,46m. Następnie organ I instancji uzyskał informację z Sądu Rejonowego w K., iż w Sądzie tym nie toczyła się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym Z. T. W dniu 22 września 2009 r. ponownie dokonano kontroli w przedmiotowej sprawie, w wyniku której stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie został rozebrany. Obecna podczas kontroli S. T. odmówiła wskazania spadkobierców po zmarłym mężu Z. T. W odpowiedzi jednak na pisma PINB w K. S. T. w pismach z dnia 1 października 2009 r. i 12 października 2009 r. wskazała, iż jej zmarły mąż Z. T. nie pozostawił po sobie testamentu oraz, że nie była w związku z jego śmiercią prowadzona żadna sprawa spadkowa. W związku z takimi ustaleniami PINB w K., postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy kuchni letniej zlokalizowanej na terenie posesji w C. 15, oznaczonej numerem geodezyjnym 511 oraz wezwał T. T. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym Z. T. w terminie do dnia 30 listopada 2010 r. W trybie zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę S. T. na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji wezwał T. T. ponownie do przedłożenia w terminie do dnia 15 stycznia 2010 r. dokumentów potwierdzających nabycie lub odrzucie spadku po zmarłym Z. T., ewentualnie o wskazanie następców prawnych. Postanowieniem z dnia [...] PINB w K. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie. W wyniku zażalenia na to postanowienie WINB postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. Postanowienie to jest obecnie przedmiotem skargi S. T. do WSA w Kielcach. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] PINB w K. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie. W wyniku zażalenia S. T., postanowieniem z dnia [...] WINB w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB w K. z 19 stycznia 2010 r. Również i to postanowienie jest obecnie przedmiotem skargi Pani S. T. do WSA w Kielcach. W związku z licznymi zarzutami S. T. odnośnie nieprawidłowych wymiarów przedmiotowego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - będący jednocześnie organem egzekucyjnym właściwym do wyegzekwowania, wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej zlokalizowanego na terenie posesji Nr 511 w C. gm. K., przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. wyjaśnił wątpliwości co do wymiarów tegoż budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż kontrola przeprowadzona na przedmiotowej działce przez pracowników PINB w K. w dniu 7 września 2009 r. i dokonane pomiary przedmiotowego budynku wykazały, iż ma on wymiary ok. 7,30 x 4,46m, a nie jak podano w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]. – 7,30 x 4,90 m. Organ I instancji wyjaśnił to tym, iż szopa drewniana, która zlokalizowana była bezpośrednio przy południowej ścianie przedmiotowego budynku kuchni letniej została rozebrana, co umożliwiło dokładne ustalenie wymiarów tego budynku. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 113 § 2 Kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest organem nadzoru budowlanego, który de facto wydał decyzję z dnia [...]. nakazującą Z. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej zlokalizowanego na terenie posesji Nr 511 w C., gm. K. i organem egzekucyjnym właściwym do wyegzekwowania tegoż obowiązku. Wynika to z faktu, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji daje mu do tego umocowanie. Zgodnie bowiem z art. 20 § 1 pkt 4 p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (w tym wynikających z Prawa Budowlanego), czyli właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Dlatego organ ten jest umocowany, aby z urzędu w drodze postanowienia wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] Odnosząc się do przedmiotu sprawy organ II instancji wyjaśnił, że wątpliwości w sprawie budził fakt, iż w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]. nakazującej Z. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej zlokalizowanego na terenie posesji Nr 511 w C., gm. K. podano, iż budynek ten miał wymiary ok. 7,30 x 4,90m, w sytuacji gdy podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 07.09.2009r. stwierdzono, że wymiary przedmiotowego budynku wykazały, iż ma on wymiary ok. 7,30 x 4,46m. Organ zauważył w dalszym ciągu, że kwestia wymiarów przedmiotowego budynku ma jedynie znaczenie dla ewentualnego zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku dalszego uchylania się zobowiązanej od dokonania rozbiórki tego budynku. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości organów nadzoru budowlanego fakt, że obiekt ten został wybudowany samowolnie, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi również żadnych wątpliwości jaki obiekt budowlany i w jakim kształcie podlega rozbiórce. Odnosząc się do argumentów zażalenia, WINB wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego (zażaleniowego) niedopuszczalne jest uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]., bowiem żądanie takie wykracza poza granice przedmiotowego postępowania zażaleniowego, które ma za zadanie ocenić zgodność z prawem postanowienia PINB w K. z dnia [...] Poza tym organ II instancji zauważył, że kwestia zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] była już przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego oraz WSA w Warszawie, a wynikający z niej nakaz rozbiórki jest zasadny. Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. ,a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Skarga na tę decyzję złożona przez Z. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r. , Sygn. akt: VII SA/Wa 1181/04 - oddalona. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu WINB z dnia [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. T. domagając się uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] "powstałej wskutek popełnienia przestępstwa urzędniczego, a na podstawie której wydawane były wszystkie orzeczenia jak również obecne postanowienie". Zarzuciła też, że organy i pracownicy nadzoru budowlanego celowo używają niewłaściwego nazewnictwa spornego obiektu określając go jako "kuchnia letnia" zamiast właściwej nazwy "budynek gospodarczy". Taki budynek gospodarczy służący do celów związanych z produkcją rolną posiadający powierzchnię 32 m², zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a). prawa budowlanego, nie wymagał i nie wymaga pozwolenia na budowę ponieważ jego powierzchnia nie przekracza 35 m², a zgodnie z art. 42 ust. 3 prawa budowlanego nie stosuje się nakazu rozbiórki do obiektów, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi S. T. stwierdziła jedynie, że "treść bezprzedmiotowego postanowienia wydanego przez WINB – to blef". Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ww. ustawy). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 113 § 2 kpa. Zgodnie z nim, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Oceniając sprawę z punktu widzenia wymienionych w przytoczonym przepisie przesłanek warunkujących możliwość dokonania wykładni decyzji administracyjnej należy na wstępie zauważyć, że organy administracji rozstrzygające sprawę były uprawnione do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wskazanej decyzji. Wynika to stąd, że zgodnie z przytoczonym przepisem art. 113 § 2 kpa, wyjaśnienia takiego dokonuje się miedzy innymi na żądanie organu egzekucyjnego, którym niewątpliwie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym, polegającej na wykonaniu rozbiórki obiektu budowlanego opisanego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] (art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229/05 poz. 1954 ze zm.). W sytuacji więc, gdy zachodzą wątpliwości co do treści decyzji – w braku żądania strony – organ ten powinien z urzędu rozstrzygnąć je w drodze wydania postanowienia. Tylko w ten sposób mogą bowiem być chronione interesy strony, gdy ten sam organ sprawuje dwie funkcje, orzekając co do istoty sprawy, a następnie wdrażając postępowanie egzekucyjne, w którym strona ma pozycję zobowiązanego (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, str. 435). Nie może być również wątpliwości, że PINB w K., przejął kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. do orzekania w sprawach nadzoru budowlanego, w związku z czym organ ten mieści się w użytym w art. 113 § 2 kpa pojęciu "organu, który wydał decyzję". Wynika to bowiem z przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943). Do ważniejszych zmian związanych z decentralizacją państwa wynikających z powołanych ustaw, należało wprowadzenie nowej zasady organizacji administracji budowlanej. W ramach jej struktury wyodrębniono organy właściwe do wydawania pozwoleń budowlanych (administracja architektoniczno-budowlana) i organy właściwe do kontroli (nadzór budowlany), którym w pierwszej instancji z reguły jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Odnosząc się do kolejnej przesłanki warunkującej możliwość wykładni decyzji administracyjnej należy wyjaśnić, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis Nr 922, Prawo CL III, Wrocław 1988, s. 13). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 niepubl., w którym stwierdził, że celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie. Odnosząc przedstawione uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, należy podzielić pogląd organu co do rodzaju zachodzącej w sprawie wątpliwości dotyczącej treści decyzji rozbiórkowej z dnia [...]. oraz co do sposobu jej rozstrzygnięcia. Istotnie bowiem w toku postępowania egzekucyjnego okazało się, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany, co do którego identyfikacji, położenia i kształtu nie było wątpliwości, ma w rzeczywistości inne wymiary i powierzchnię, niż określono w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] Ponieważ określenie tej powierzchni potrzebne jest dla ewentualnego zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych, a nie ma wątpliwości, że rzeczywiste wymiary są mniejsze niż określone w decyzji rozbiórkowej, należy uznać, że określenie rzeczywistych wymiarów stanowi wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji, a nie jej korektę. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem rozbiórki jest cały opisany w tej decyzji obiekt budowlany, bez względu na jego wymiary, które nie zostały podane w osnowie decyzji z [...], a tylko w jej uzasadnieniu. Ponadto wyjaśnienie rzeczywistej, mniejszej powierzchni obiektu budowlanego objętego tą decyzją, nie rozszerza jej zakresu przedmiotowego, ale go zawęża. Zarzuty skargi nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że nie dotyczyły jej przedmiotu. Skarżąca nie kwestionowała bowiem w skardze sposobu i faktu wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego treści decyzji rozbiórkowej z dnia [...], ale samą tę decyzję twierdząc jedynie, że wadliwość tej decyzji ma pośredni wpływ na zaskarżone postanowienie, skoro zostało ono wydane na podstawie tej decyzji. Również wskazywana przez skarżącą domniemana wadliwość nazewnictwa spornego obiektu nie mogła podważyć trafności zaskarżonego postanowienia. Określenie bowiem przeznaczenia i charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem orzeczonej rozbiórki nie ma wpływu na możliwość i sposób jej wykonania. Zarówno bowiem kuchnia letnia, jak i budynek gospodarczy stanowią budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane), przez co w świetle przepisów Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, sposób egzekucji nałożonego obowiązku rozbiórki nie jest zależny od przeznaczenia tego budynku (por. art. 121 § 5 tej ustawy). Z treści omawianego zarzutu skargi wynika ponadto, że skarżąca nie kwestionuje wielkości powierzchni przedmiotowego budynku, a tylko z jego przyjętej w zaskarżonym postanowieniu niższej powierzchni ok. 32 m², wywodzi skutki dla dopuszczalności orzeczenia jego rozbiórki, co w niniejszej sprawie nie podlegało badaniu. Wniosek stąd, że skarżąca w istocie nie kwestionuje wyjaśnienia powierzchni przedmiotowego budynku wynikającego z zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.