II SA/Ke 518/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyboru sołtysa oddala skargę. Uchwałą z dnia 17 marca 2015 r. Rada Miejska w B. na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami), dalej w skrócie u.s.g., w związku z § 34 ust. 2 statutu sołectwa P., uchwalonego uchwałą z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych (Dz. Urz. Woj. Św. z 2013 r., Nr 161, poz. 1410), stwierdziła nieważność wyboru T.P. na Sołtysa sołectwa P., dokonanego w dniu [...]. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w dniu 24 lutego 2015 r. wpłynął do Rady wniosek G. H. o stwierdzenie nieważności wyborów sołtysa i do rady sołeckiej z powodu nadużycia i zaniedbania komisji skrutacyjnej: błędy w protokole dotyczące kart do głosowania (brak 3 kart) oraz brak zapisów na ten temat w protokole, dopuszczenie do głosowania osób nie będących mieszkańcami sołectwa, stronniczość komisji skrutacyjnej, której członkowie sugerowali i wskazywali na kogo oddać głos. G. H. zarzucił także agitację przed budynkiem i w lokalu wyborczym, dwukrotne wpisanie na liście wyborczej osoby, nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu z zebrania wiejskiego. W związku z tym w dniu 9 marca 2015 r. zebrała się Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w B., która na podstawie zebranych dokumentów stwierdziła, że: 1. protokół nie zawiera funkcji, nazwisk ani zajmowanych stanowisk osób z Urzędu Miasta i Gminy B., 2. w protokole brak nazwisk członków komisji skrutacyjnej, 3. brak nazwisk kandydatów na Sołtysa, 4. brak liczby głosów ile dostali poszczególni kandydaci, 5. na liście obecności na wybory na sołtysa są dwie osoby, które mieszkają w B. i prawdopodobnie brały udział w głosowaniu, 6. na liście obecności brak trzech podpisów, a są wpisani na liście, 7. na liście nr 2 w poz. 13 i 14 są identyczne podpisy, jak również w poz. 15 i 16 oraz na liście trzy w poz. 6 i 7 także są identyczne podpisy, 8. na liście obecności w zebraniu wiejskim w protokole jest, że uczestniczyło 130 osób, a z listy wynika, że było 127 osób, 9. głosow ważnych z kart do głosowania jest 121, a według protokołu 119, 10. głosów nieważnych według protokołu jest 8, a nie ma tych kart nieważnych w kopertach w rozliczeniu, 11. w trakcie liczenia głosów Komisja Skrutacyjna popełniła błędy przy liczeniu i zapisywaniu w protokole, 12. Komisja Skrutacyjna podała wyniki wyborów 62 dla pani P. i 57 dla Pana H., a z kart do głosowania wyniki 63 i 58 głosów. W ocenie Rady skala naruszeń prawa jest tak duża, że mogła mieć przesądzający wpływ na wynik wyborów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę uchwałę T.P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1, 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 34 § 2 ust. 2 statutu sołectwa P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, gdyż jako sołtys otrzymywałaby prowizję z tytułu inkasa podatków lokalnych oraz diety za udział w sesjach Rady Miejskiej. Dalej wnosząca skargę odniosła się do zawartych w zaskarżonej uchwale zarzutów, z powodu których Rada Miejska w B. stwierdziła nieważność wyboru sołtysa. Odnośnie zarzutu, że protokół nie zawiera funkcji, nazwisk, ani zajmowanych stanowisk osób z Urzędu Miasta i Gminy B. skarżąca uznała, że ta nieprawidłowość nie miała wpływu na wybór sołtysa. Burmistrz, Przewodniczący Rady jak i pracownik gminy, który uczestniczył w zebraniu są doskonale znani mieszkańcom P. Żaden z przepisów regulujących wybory sołtysa i sołectwa nie nakłada konieczności wpisania nazwisk i funkcji. Co do zarzutów, że w protokole jest brak nazwisk z wyboru członków komisji skrutacyjnej, brak nazwisk kandydatów na sołtysa, brak liczby głosów ile dostali poszczególni kandydaci i ile dostała T. P., brak nazwisk kandydatów w wyborze do rady sołeckiej skarżąca stwierdziła, że w protokole komisji skrutacyjnej są wymienione nazwiska tych osób oraz jest wymieniona ilość głosów jaką otrzymali poszczególni kandydaci jak i ilość głosów jakie otrzymała T. P. Odnośnie zarzutu, że na liście obecności na wybory na sołtysa są dwie osoby, które mieszkają w B. i prawdopodobnie brały udział w głosowaniu, skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały nie wskazano tych osób. Rada Miejska nie przeprowadziła postępowania w celu wyjaśnienia miejsca zamieszkania domniemanych osób, a ograniczyła się jedynie do badania dokumentów. Zarzut ten nie jest poparty jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi. Jeśli chodzi o zarzut, że na liście obecności brak jest trzech podpisów, a osoby są wpisane na liście, to skarżąca zauważyła, że osobom nie podpisanym na liście nie wydano kart do głosowania. Stąd obecność 130 osób na zebraniu, podczas gdy głosowało 127 osób (załącznik nr 3). Odnośnie zarzutu, że na liście nr 2 w poz. 13 i 14, w poz. 15 i 16 oraz na liście nr 3 w poz. 6 i 7 są identyczne podpisy, skarżąca wskazała, że Rada nie przeprowadziła do chwili podejmowania tej uchwały dowodu z opinii grafologa na tę okoliczność, a nikt z radnych nie jest ekspertem od grafologii. Głosowanie przebiegało w następujący sposób. Przewodniczący Rady Miejskiej z listy obecności wyczytywał po kolei nazwisko wyborcy, ta osoba podchodziła do stolika, brała kartę do głosowania odchodziła do miejsca wyznaczonego dla zachowania tajemnicy głosowania, zaznaczała tam na kogo chce głosować, podchodziła do urny i wrzucała swój głos. Następnie Przewodniczący wyczytywał następną osobę i czynność ta powtarzała się aż do wyczytania wszystkich obecnych na sali podczas głosowania. Wszyscy mieszkańcy byli sobie znani i nie było możliwości aby ktoś za kogoś głosował lub oddano więcej lub mniej głosów niż było na liście. Skarżąca uznała za nieprawdziwy zarzut, że na liście obecności w zebraniu wiejskim w protokole jest, że uczestniczyło 130 osób, a z listy wynika, że było 127 osób. Argumentowała, że jest lista obecności z zebrania, na której wpisało się 130 osób, ale podpisów potwierdzających udział w głosowaniu jest 127. Powyższe odzwierciedla również protokół z wyborów na sołtysa. Strona skarżąca uznała również za nieuzasadnione zarzuty, że głosów ważnych z kart do głosowania jest 121, a według protokołu 119; głosów nieważnych jest w protokole 8 kart, a nie ma kart nieważnych w kopertach w rozliczeniu; w trakcie liczenia głosów Komisja Skrutacyjna popełniła błędy przy liczeniu i przy zapisywaniu w protokole; Komisja Skrutacyjna podała wyniki wyborów 62 dla skarżącej i 57 głosów dla G. H., a z kart do głosowania wyniki 63 i 58 głosów. Podniosła, że Rada Miejska nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego odnośnie tych zarzutów. W szczególności aby wyjaśnić okoliczności nie wysłuchała członków ww. komisji ani jakiejkolwiek innej osoby obecnej podczas głosowania. Nie wie na jakiej podstawie część radnych doszła do wniosków wyszczególnionych w tych punktach. Nadmieniła, że po każdym głosowaniu, czy to na sołtysa, czy Radę Sołecką, Komisja Skrutacyjna po przeliczeniu głosów i zrobieniu protokółu przekazała głosy na ręce pracowników gminy i osób funkcyjnych, którzy zapakowali karty do kopert i po zebraniu zabrali ze sobą. Dalej autorka skargi podniosła, że Komisja Rewizyjna zebrała się 9 marca 2015 r., a więc 17 dni po wyborach i stwierdziła o braku kart i pomyłkach Komisji Skrutacyjnej w liczeniu głosów. Zaznaczyła, że w dniu głosowania wszystkie karty do głosowania były i zostały przekazane władzom gminnym, o czym świadczy brak uwag w trakcie trwania zebrania jak i wpisów do protokółu. Nie wie, w jaki sposób zabezpieczono karty i kto miał do nich dostęp. Nie może być obwiniona, że w urzędzie gminy dochodzi do zaginięcia kart. Oświadczyła, że nie miała interesu prawnego, aby taka rzecz miała miejsce i zaznaczyła, że w Komisji Rewizyjnej Rady poszerzonej o Przewodniczących Komisji Stałych, brał udział tylko jeden radny opozycyjny, który głosował odmiennie od pozostałych członków. Według niego wybory przebiegały prawidłowo. Zatem poczynione przez Radę ustalenia nie mają odzwierciedlenia w faktach i dowodach, w tym dowodach z dokumentów wyboru sołtysa. Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że w protokole nie ma żadnych uwag, czy protestów, co do postępowania w czasie wyborów. Kończąc strona skarżąca wskazała, że Rada Miejska nie potrafi odpowiedzieć na takie pytania: - na jakiej podstawie radny C. sugeruje że karty nieważne zaginęły na zebraniu, a nie w biurze urzędu gminy? Zwłaszcza, że nikt nie wypowiadał się, że nie było nieważnych głosów; - na jakiej podstawie opiera się zarzut, że uchybień dopuściła się Komisja Skrutacyjna, a nie etatowi pracownicy gminy, którzy karty po głosowaniu zebrali ze sobą. Zebranie odbywało się w godzinach wieczornych i w dniu wolnym od pracy i prawdopodobnie pracownicy funkcyjni gminy zabrali je ze sobą do domu i dopiero w następnych dniach zdeponowali w gminie; - jaką rolę pełniła Główna Komisja ds. wyborów, z którą jak wynika z protokołu konsultowano poszczególne czynności, - na jakiej podstawie Rada Miejska wyciągnęła wnioski, że protokół z zebrania z dnia 21 lutego 2015 r., na którym wybrano ją na sołtysa sołectwa P. jest gorszy od protokółu z zebrania z dnia 11 kwietnia 2015 r., gdzie wybierano ponownie sołtysa w tej wiosce. W tym drugim protokole nie podano, ile głosów otrzymali poszczególni kandydaci i dlaczego ponownie wybrano nową Radę Sołecką, skoro poprzednia nie została odwołana. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że w aktualnym stanie prawnym brak szczegółowych regulacji dotyczących kontroli prawidłowości wyborów organów jednostek pomocniczych gminy. Co do zasady, na co wskazuje art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zagadnienia te winny zostać wprowadzone do statutu jednostki pomocniczej stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego. Organ uznał, że w sytuacji, w której w statucie nie wskazano wprost, że stwierdzenie wyboru Sołtysa, z uwagi na uchybienia proceduralne, może być dokonane przez jeden z organów gminy, to kompetencję taką przyznać należałoby radzie gminy. Przemawia za tym argument, że w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym jest, aby wybory do organów władzy publicznej, czy nawet jednostek pomocniczych gminy, mogły odbywać się poza jakąkolwiek kontrolą. Jej brak mógłby bowiem doprowadzić do sytuacji, gdzie niezgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym funkcjonowałby organ powołany do pełnienia swej funkcji z naruszeniem podstawowych zasad demokracji jaką jest przejrzystość i poprawność wyborów. Do rady gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym należą wszystkie sprawy gminy niezastrzeżone dla innych organów. Zatem w sytuacji, kiedy brak jest jednoznacznie określonych kompetencji dla poszczególnych organów gminy (w tym organów jednostek pomocniczych gminy), rada gminy ma prawo działać w tych sferach, które dotykają funkcjonowania gminy. Należałoby przyjąć, iż dotyczy to również tej sfery, w której dochodzi do weryfikowania prawidłowości i poprawności wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy. Za poprawnością powyższej tezy przemawia również fakt, że w myśl art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy kontroluje działalność między innymi jednostek pomocniczych. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że ustawodawca dopuszcza i akceptuje stan, w którym rada może i musi przejawiać swą aktywność w weryfikacji aktywności poszczególnych organów, w tym organów jednostek pomocniczych, gdy nie ma w tym zakresie przepisów szczególnych. Dalej organ wskazał, że merytoryczna weryfikacja wyborów Sołtysa z dnia [...] dokonana przez Radę Miejską w B. dawała podstawę do stwierdzenia nieważność tego aktu głosowania. Podkreślił, że przeprowadzona przez Radę ocena prawidłowości wyborów mogła odbywać się w ograniczonym zakresie. Przede wszystkim wynikało to z faktu, iż brak jest przepisów regulujących kompetencje tego organu w zakresie ustaleń faktycznych, gdyż nie może ona przeprowadzać dowodów, wzywać świadków etc. Może jedynie bazować na tym materiale, który zostanie jej udostępniony, prosić o wyjaśnienia, samodzielnie analizować dowody i tym podobne. Działając w zarysowanych wyżej ramach, w przypadku listy obecności Rada stwierdziła, że w głosowaniu wzięły udział osoby nieuprawnione - niezamieszkałe w Sołectwie. Był to: (i) K. M. figurujący na tej liście na stronie 1 poz. 5, gdzie wpisano, jako miejsce zamieszkania B.; z ewidencji mieszkańców wynika, że M. K. zameldowany jest w B. (ii) K. K. figurujący na liście na stronie 1 poz. 6 gdzie wpisano jako miejsce zamieszkania B.; z ewidencji mieszkańców wynika, że M. K. zameldowany jest w B. Obaj panowie zgodność podanego miejsca zamieszkania z rzeczywistym stanem rzeczy potwierdzili składając swoje podpis na liście obecności. Wynika stąd wniosek, że w akcie głosowania brały udział osoby, które nie miały do tego uprawnień, a okoliczność tę wprost potwierdzili na liście obecności. Ponadto Rada dopatrzyła się braku podpisów osób wymienionych na liście obecności tj.: P. M., D. S., E. G. Łącznie na trzech listach wpisanych jest 130 osób, a podpisów zostało złożonych 127. W protokole Komisji Skrutacyjnej zapisano "Na zebraniu obecnych było 130 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Udział w głosowaniu wzięło 130 mieszkańców." Z tego zapisu wynika, że wyżej wymienione osoby nie brały udziału w zebraniu, a były dla nich przygotowane karty do głosowania. Oprócz powyższych uchybień Rada ustaliła także, że na liście numer 2, pod pozycjami 13 i 14 figurują odpowiednio: M. D. zam. P. oraz M. M. zam. P., a także w poz. 15 i 16 figurują odpowiednio: M. M. zam. P. i M. P. zam. P. Na liście o numerze 3 pod pozycjami 6 i 7 figurują odpowiednio: I. L. zam. P. i I. L. zam. P. Analizując podpisy tych osób Rada dostrzegła i ustaliła, że pary podpisów są sporządzane przez tą samą osobę, bowiem zachodzi całkowita identyczność podpisów. Bez nawet bardziej pogłębionej analizy sprawy widać było, że podpisy te złożyła ta sama osoba W toku postępowania wyjaśniającego Rada dostrzegła również, że Komisja Skrutacyjna w protokole zawarła informację, że "głosów nieważnych było 8", i po zakończeniu pracy przy wyborach przekazała wszystkie karty do głosowania w zapieczętowanych i opisanych kopertach. Jedna koperta zawierała karty z wyborów sołtysa, a druga z wyborów do Rady Sołeckiej. Rada tymczasem, otwierając komisyjnie koperty z kartami do głosowania na sołtysa stwierdziła brak tych 8 głosów nieważnych. Ponadto stwierdziła, że głosów ważnych jest o 2 więcej niż to podała Komisja Skrutacyjna. Według protokołu bowiem T.P. otrzymała 62 głosy, a w kopercie jest 63. G. H. według protokołu ma 57 głosów, a w kopercie jest 58 kart z głosami ważnymi. Niewątpliwie dostrzegalna tu była nieprawidłowość, polegającą na rozbieżności pomiędzy głosami przekazanymi przez Komisję Skrutacyjną a głosami odnotowanymi w protokole Komisji. Mając na uwadze wszystkie powyższe uchybienia, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, nie sposób było postąpić inaczej jak stwierdzić nieważność dokonanego wyboru sołtysa sołectwa P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że skarga została złożona w terminie, została ona poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarżąca niewątpliwie jest legitymowana w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały, stwierdzającej nieważność wyboru jej na sołtysa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że z mocy przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18a u.s.g. oraz § 34 ust. 2 regulaminu, Rada Miejska była organem właściwym do stwierdzenia nieważności przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2015 r. wyborów na sołtysa. Ponadto stwierdzić należy, że ponieważ przedmiotem skargi w tej sprawie jest tylko uchwała nr [...], stwierdzająca nieważność wyboru skarżącej na sołtysa sołectwa P., podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wyborów na członków rady sołeckiej tego sołectwa nie mogą być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że niesporne jest to, że T.P. wybory na sołtysa sołectwa P. wygrała stosunkiem 5 głosów. Według protokołu komisji skrutacyjnej otrzymała głosów ważnych 62, podczas gdy jej konkurent otrzymał głosów ważnych 57. Z kolei według przeliczenia kart do głosownia dokonanego przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej, głosów ważnych skarżąca otrzymała 63, a jej przeciwnik 58. Jednocześnie jednak takie nieprawidłowości jak: udział w głosowaniu osób zamieszkujących poza granicami sołectwa, brak kart zawierających głosy uznane przez komisję skrutacyjną za nieważne i wątpliwości co do ilości tych kart, a także ustalenie przez organ, że trzem osobom wydano karty do głosowania dla trzech innych osób powoduje, że w ocenie Sądu prawidłowo Rada Miejsca stwierdziła nieważność tych wyborów. Natomiast zgodzić się należy ze skarżąca, że pozostałe, wymienione w zaskarżonej uchwale nieprawidłowości, nie miały istotnego wpływu na ważność wyborów. Jednakże jeśli chodzi o te istotne z punktu widzenia wyników wyborów nieprawidłowości, to nie może budzić wątpliwości, że faktycznie dwie osoby biorące udział w głosowaniu nie były do tego uprawnione, albowiem zamieszkują w B., co same potwierdziły przy wpisywaniu się na listę obecności, wskazując w rubryce "miejsce zamieszkania" B.. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, osoby te, a mianowicie M. K. i K. K. są zameldowani w B. przy ul. Ż. Być może głosowały one na skarżącą i gdyby nie dopuszczenie ich do głosowania otrzymałaby ona o dwa głosy mniej. Również brak kart do głosowania w ilości 8 sztuk według protokołu komisji skrutacyjnej czy też 6, o ile komisja ta prawidłowo policzyła wszystkie karty do głosownia, uniemożliwia sprawdzenie, czy faktycznie karty te zawierały głosy nieważne. Zgodzić się także należy z organem, że nawet pobieżna analiza podpisów na liście obecności przy nazwiskach D. M. i M. M. zam. P. świadczy o tym, że podpisy złożyła za te dwie osoby jedna osoba. To samo dotyczy par nazwisk: L. I. i L. I. zam. P. oraz P. M. i M. M. za. P. Oznaczałoby to, że trzy osoby otrzymały po dwie karty do głosowania. W ocenie Sądu do ustalenia tej nieprawidłowości nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii grafologicznej, zwłaszcza, że nie była to jedyna nieprawidłowość mająca wpływ na wynik wyborów. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że do stwierdzenia nieważności wyborów nie jest konieczne ustalenie, że osoba wybrana miała jakikolwiek wpływ na nieprawidłowości. Wystarczy, że takie nieprawidłowości obiektywnie wystąpiły, bez względu na to, kto jest spowodował i że mogły one mieć wpływ na wynik wyborów. W niniejszej zaś sprawie takie nieprawidłowości wystąpiły skoro brak jest w dokumentacji z głosowania kart z głosami nieważnymi, dopuszczono do udziału w głosowaniu dwie osoby nieuprawnione, a ponadto trzem osobom wydano po dwie karty do głosowania. Te okoliczności musiały skutkować stwierdzeniem przez Radę Miejską w B. nieważności wyborów, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca, o czym była mowa wyżej, wygrała te wybory pięcioma głosami. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).